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欧盟碳市场扩容纳入交通与建筑部门,剑桥智库给出政策路线图
REEI 2021/01/04

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大家好,欢迎收听磐之石海外智库能源与气候变化报告解读栏目。我是磐之石的林佳乔,今天由我为大家解读由剑桥大学能源政策研究小组EPRG他们的两位研究人员撰写在12月中旬刚刚发布的一份报告,名称是《欧盟碳市场扩容:纳入道路交通与建筑采暖》。

这份报告是他们为欧洲法规中心CERRE撰写的,这个中心是总部位于布鲁塞尔的一个独立智库。我首先按照惯例介绍一下剑桥能源政策研究小组,这个小组是位于剑桥大学商学院,是2005年成立,当时是在英国研究委员会的一个5年期的资助下建立并发展起来的。EPRG它是在宾大智库2019能源与资源类的智库排名中是世界排名第八,可见他们的影响力是非同一般的。他们的研究团队在经济学、技术政策、政治科学方面是拥有广泛的专业知识,他们是依托经济学核心的研究学科,之后是对工程学、政治学、法学等学科发表跨学科的见解,从而鼓励不同学术背景的专家进行交流跟开展合作。这个智库产出的独立研究成果经常为电力能源行业的公共和私营部门决策提供依据。

我再介绍一下报告的作者,作者主要是有两位,其中的一位叫Michael Pollitt,他是剑桥大学商学院的商业经济学的教授,在能源政策研究小组是担任助理主任这样的一个职位。同时他也是欧洲法规中心,也就是我刚才提到的CERRE中心的学术联席主任,到目前为止他已经出版了12本著作,然后发表了大概90多篇的学术论文跟报告,目前他也是国际能源经济学协会的副主席。再介绍另外一位作者,这位作者叫Geofroy Dolphin,他是剑桥研究组的研究人员,主要从事是碳定价有关的研究。

关于这个报告其实我用一句话来说,它的背景就是欧盟的气候目标跟现在的现行的气候政策是存在着很大的差距。碳市场需要扩容,提高覆盖的比例。我们再回顾一下欧盟的气候目标,欧盟的气候目标目前是2050年达到净零排放,目前还是一个目标,还没有立法。他的另外一个目标就是在2030年跟1990年相比减排55%,这个是在他的欧洲气候目标计划中提到的。

关于扩容这个问题之前,欧盟碳市场的扩容其实也都发生过,之前的扩容都是在增加覆盖的国家,比如说欧盟的成员国增加,增加了覆盖的国家。另外的话就是增加温室气体的种类,这样类似的一些扩容。欧盟的碳市场目前覆盖是28个成员国,覆盖的比例是总的温室气体排放量的45%。这些排放其实主要是来自于电力跟工业部门。对于部门的增加,此前有航空业的纳入,其实航空业也算是交通部门了。虽然一波三折,但是现在欧盟的碳市场其实是已经纳入了欧盟内的航空,对国际航空的排放也纳入了一部分,但是航空的排放的比例毕竟小,所以如果加入了道路交通跟建筑供暖这两个部门的话,这一个比例会显著提升,会达到欧盟总的温室气体排放的79%,也就是占到8成左右这样的一个比例,这个是非常高的。

所以问题来了,为什么欧盟到现在还没有覆盖这两个部门?其实欧盟碳市场运行之后几年就曾经有关于纳入这两个部门的讨论,但是无奈无法达成一致。主要问题是在于两个,一个是 MRV也就是测量报告跟核准,MRV的准确性是曾经受到质疑的,觉得如果纳入交通跟建筑部门可能会对 MRV存在着一定的挑战。另外的一个问题主要是来自于成员国内的政治压力,这个就比较复杂了。因为成员国也分稍微富裕一点的国家跟不是特别富裕的国家,所以他们之间会有政治张力。另外的话,比较发达的这些欧盟国家,他们也不是“铁板一块"的,所以他们也会有一些分歧。这就让这两个部门到目前也没有被纳入到欧盟的碳市场当中,所以这份报告就是在这样的一个背景下,去讨论欧盟的政策选择以及潜在的影响。

还有就是欧盟要纳入道路交通跟建筑供暖这两个部门需要在气候政策的设计中主要考虑什么?这个就是这份报告主要想传达的两个讯息,报告就此就向欧盟的政策制定者提出了建议。他建议就是以下这三点,第一点就是要为了实现气候目标提供可靠跟有约束力的承诺,另外的话就是付出社会成本最低,最后一点就是能充分的解决要实施政策的分配的问题。这个主要是指不同的成员国跟不同部门之间的配额的分配,这个其实就是报告给欧盟政策制定者的一个建议,就是你要纳入这两个部门,这三点你是需要考虑清楚的。

我们这次解读就挑报告中的几个国内的听众可能会感兴趣或者是有疑惑的一些地方来加以解读。主要我是选了三大块,第一块是纳入这两个部门之后,对于碳价以及能源价格的影响。第二个是纳入这两个部门之后,可能会带来的效益是什么?成本我等一会也会提到了。最后一点就是如何处理欧盟碳市场,纳入两个部门之后,它与已有的这些气候政策之间的关系,怎么处理这种叠加的影响?

首先我就来说一下第一个问题就是纳入这两个部门对碳价跟能源价格的影响。作者综述了其他智库跟学者的研究,他们是认为纳入这两个部门之后,碳价也就是欧盟配额EUA的价格是会提高的。主要原因其实也比较容易理解了,因为交通减排的难度其实比较大的。另外燃料...主要是燃油了,它的价格弹性较低,但是前期的价格升高可能是不会显现的,而是要随着欧盟碳市场的总量控制的收紧,才会逐渐的显现出比较显著的价格波动了。目前有很多研究扩容的价格影响,这些研究是集中在如何替代已有的这种规制类的减排政策。什么是规制类减排政策?比如说车辆的排放标准,建筑物的能源表现指令,这都是欧盟现行的一些规制类的减排标准。

比较值得参考的经验,其实是来自于加州的,因为加州是目前为数不多的,可能是唯一的一个将交通纳入碳市场的,注意纳入的是碳市场,也就是碳排放交易体系,而不是实施碳税。而且加州针对交通和建筑的规制类的政策,跟欧盟其实也是比较类似的。所以报告结合加州的经验给出的建议,欧盟如果要纳入这两个部门,是需要精心设计配套政策,并且要基于价格跟数量的市场稳定机制,这个也是要有的。

对于第二个问题也就是燃料价格报告指出是由于化石能源的价格弹性非常低,前面也提到了碳价它沿着消费链条传递的比例可能会非常的高,也就是说碳价的增长大部分都会反映在终端用户支付的油价当中。作者也给出了瑞典和加州的例子,虽然前者也就是瑞典,它是实施的碳税,后者实施的是碳排放交易,但是碳价都完完全全的被传递给终端的消费者。

第二块我想谈一下纳入之后带来的效益。报告其实也给出了一些可以预见的潜在的效益,比如说健康方面的效益,社会成本,气候政策有效性等等。一共大概有六七条,我在这里边就挑几个说一下,健康受益的话其实是比较好理解的。因为尾气排放在控制温室气体的时候,也得到了控制。所以带来的健康收益是很明显的,这是拿交通道路交通为例来说的。社会成本方面的收益呢,其实主要是欧盟成员国之间,还有不同的部门之间的碳价机制能更趋同,更均匀的分布,减少差异,这样的话也能降低由于部门跟地理造成的差异,所带来的市场的扭曲。气候政策的有效性就是通过设定部门的总量,并且逐年的降低,让碳市场这种基于市场的旧政策能更明晰的发出一个信号,能更清楚地去呈现出减排量到底是多少。这个是标准或者是基于技术参数类的目标往往这类政策不能带来的。

第三块我就要说一下如何处理碳市场跟其他已有政策这个关系或者是怎么处理叠加的影响。关于碳市场扩容到道路交通跟建筑部门,那一个很大的疑问就是实施了之后,会对现有的政策有什么影响?具体来说是否会削弱已有的气候跟环境政策。其实现在欧盟已有的跟道路交通还有建筑采暖相关的气候与环境政策其实是也有不少了。比如说像乘用车性能法规,建筑能源表现指令、能效指令、生态设计指令、能源标签指令等等,这些都是规制类的政策。当然还有一些经济政策,比如说燃油税,这个也是在欧盟广泛实施的一个政策。因为有观点认为就是交通跟建筑这两个部门纳入碳市场之后,是否还需要已有的能效标准,也就是说你有了碳市场纳入这两个部门,现在交通跟建筑这些已有的政策要不要了?

那报告其实认为是如果将碳市场看成是替代政策的话,可能是这样的。但是很有可能发生的情况是什么?是二者并行,不是说一个取代另一个。如果是这种情况下的话,而且作者认为这种情况很可能会发生的,这样的话就会呈现在欧盟政策制定者面前的问题,就是这两组政策你怎么样去评估它们的关系,并且去减少他们的叠加的负面影响,去让这些政策叠加带来更正面的影响。

作者同时也认为碳市场扩容是能提高环境有效性的,前面也提到了主要是碳市场对于实现欧盟的气候目标是有帮助的,因为气候目标是相对长远的,都是2030,甚至到2050这样的一个时间跨度,交通跟建筑部门减排成本在最初阶段一定是较高的,我前面也提到了,短期内其实并不能带来显著的减排,因为大家不会选一个比较高成本的减排方式入手,肯定是选那些比较容易的低成本的减排方式入手。而规制性的政策措施则能继续在目前的减排框架下带来减排量,而且目前很多交通和建筑相关的政策的一个侧重点是当地的空气污染问题跟减少对石油的依赖。所以其实你能看出来确实是在这个时间尺度是并不矛盾的。同时是在针对的主要问题方面也是不矛盾的。除了环境有效性之外,作者还提到了欧盟碳市场扩容可能会带来的经济效率的提升,主要是通过降低成本还有减少补贴来实现。

最后报告指出,有些富裕的欧盟成员国已经引入了额外的减排政策,比如说碳税,德国就是从今年开始征收碳排放税。对于交通的排放,他征收的标准是25欧元每吨/二氧化碳排放,在2025年的时候预计是会增加到55欧元/每吨二氧化碳排放,这个是对道路交通就是机动车的燃油燃烧产生的二氧化碳排放,这也体现出欧盟内部对于额外的减排政策是有需求的,尤其是这些富裕的国家,而且通过碳市场扩容,再叠加这些额外的配套政策,作者认为这些富裕国家他们其实是能承担更多的减排成本了,这个是有助于碳价的降低的。并且对不是那么富裕的国家是有利的。

报告的最后给出了对于欧盟碳市场扩容的可行性的一个分析,他们认为在流程上这流程走起来是比较明确的。比如说如果想把道路交通跟建筑采暖这两个部门纳入的话,那一个就是修订现有的欧盟碳市场指令,这是一个方法。另外一个就是应用纳入条款,有这样的一个条款叫纳入条款。在个别的成员国内去扩展覆盖的范围。这两种其实在之前都曾发生过,也没有什么太新鲜的,也是比较容易去操作的。如果你真想做的话,前者的话是具体的案例就是纳入航空业,后者的案例就是瑞典它增加了覆盖的温室气体类型的排放,他就是利用了第二个应用纳入条款的这一条。目前主要的障碍报告也指出了,纳入这两个部门,目前最主要的障碍可能是欧盟内的制度跟政治障碍。具体来说担心扩容之后,可能会削弱碳市场的可信度。因为交通跟建筑让人担心的问题,刚才我也提到了 MRV这个问题,而这恰恰是欧盟碳市场的可信度的一个基础,但是这点其实也没有什么值得担心的。为什么?因为航空业被纳入到欧盟碳市场之后,已经建立起来的比较准确,而且低成本的 MRV的一个框架。这也证明了对于交通跟建筑部门的纳入其实没有什么技术障碍。

最后报告对于何时能纳入这两个部门,以及按照怎样的一个顺序,作者也都给出了自己的看法,有兴趣的听众也可以点击原文去查看一下,他们对于配额分配可能造成的不公平性。报告也认为应该遵循既有的原则,对不富裕的国家在配额分配上给予优待。如果将欧盟碳市场扩展至道路交通跟建筑采暖这两个部门,一个大的前提就是不能降低现有气候政策的减排效果,并且能充分考虑如何更公平分配配额这样的问题。从远期来看,要与2050欧盟净近零排放的目标相一致,能做到这些欧盟碳市场扩容才会对实现欧洲的气候目标作出重大贡献。 

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