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欧盟碳边境调整将“见真章”,中美态度各不相同?
REEI 2021/07/12

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袁雅婷:
大家好,欢迎收听磐之石海外智库能源与气候报告解读栏目,博采海外智库思想探究公共政策逻辑,我是磐之石的袁雅婷。


林佳乔:
各位听众好,我是磐之石的林佳乔。我们栏目主要聚焦于海外智库对于能源与气候变化政策的分析跟看法,欢迎大家订阅并转发。上期节目我们解读了Interreg Europe去年发布的关于循环经济中废弃物可持续管理的一个政策简报,其中我们对欧盟循环经济政策,还有就是欧洲生活垃圾可持续处理方式进行了梳理。本期节目我们将解读由Agora Energiewende在今年6月份发布的一份关于《中欧碳边境调整机制圆桌会议》这样的一个政策简报式的报告。


袁雅婷:
Agora是一家德国的一个独立研究型的一个智库,他主要是开展德国和全球清洁能源系统转型相关的一部分研究。我们之前也曾经解读过Agora他在去年发布的关于德国如何实现气候中和目标的方案和路径的一份报告。所以如果感兴趣的听众可以收听第14期我们的音频的栏目。


林佳乔:
我先简单的介绍一下报告的作者,报告的主要作者是涂建军,他现在是Agora能源转型论坛的高级顾问,主要负责中国方面的项目合作,同时他也是哥伦比亚大学全球能源政策中心的客座研究员,以及北师大环境学院的客座教授,他此前曾经担任国际能源署,也就是IEA的中国合作部的主任。那涂建军在Agora工作之后,他重点的关注应该是中国的能源转型以及中欧的关系对中国能源与气候政策的影响。


袁雅婷:
我们今天解读这份政策简报,主要是关于中欧的碳边境机制的一个圆桌会议。这次圆桌会议的举办的一个背景是因为之前欧盟在去年设定了2050年气候中和的一个目标,而且在今年的时候欧盟的碳价也一路飙到了50多元每吨的二氧化碳的碳价,所以这也就导致了欧盟内部的一些企业就是想尽快实施欧盟碳边境调整机制,因为欧盟的碳价相比于全球其他的地区或国家的碳成本都是相对高的,所以他们不愿意就是独自承担这些高的成本和风险。然后在今年3月份的时候,欧洲议会又通过了欧盟碳边境调整机制的决议,这也就是意味着欧盟在实施碳边境进行调整机制上就往前更进了一步,这也可能会导致欧盟与其他贸易伙伴主要是美国和中国会之间产生一些贸易摩擦。

所以在这样的背景下,Agora就和我们国家上海国际问题研究院,他是隶属于上海市人民政府的一个智库,然后5月底共同举办了首次的中欧碳边境机制的调整的圆桌会议。然后在会议上有很多来自欧盟、中国和北美的一些专家学者来就欧盟碳边境调整机制,当前目前最面临的一些紧迫的问题进行一些讨论。他这份政策简报目的就是想向国际社会,尤其是欧盟和中国以及美国相关的利益相关方,来梳理了首次对话的一些观点重要信息,也回顾了一下欧盟碳边境调整机制的起源以及进展,也表明了中欧美三方对于欧盟碳边境调整机制的一些态度,尤其是中国对此担忧。


林佳乔:
是的,我们在下边的解读中会具体去慢慢的去给大家解释,就这个报告中提到的一些内容以及中国对此的忧虑。我首先先简单的介绍一下欧盟碳边境调整机制它到底是针对什么样的一个问题,然后他目的是什么?其实碳边境调整机制他还要首先去了解碳泄漏这样的一个概念,碳泄漏其实就指的是比如说在严格实施碳减排的这样的一些国家或地区,他的高耗能产品的制造跟生产,如果转移到没有采取碳减排措施,或者是碳排放管制比较宽松的国家和地区,这样的话就会导致碳排放量的一个增加,这是从这个全球的尺度来讲,这种碳泄漏其实是一种产业的外流了。拿欧盟来说的话,其实欧盟他其实是不想让自己的高耗能产业转移到其他国家去,这样的话其实是会导致碳排放量的总体的增加。另外一层含义,碳泄漏其实是指比如说欧盟以外的就高碳的产品,它如果要进入欧盟的话,这样的话就会让欧盟内的碳排量去有一个增加,这种情况其实是被称为碳倾销了。所以碳泄漏问题是两个方面,一个是欧盟内部的一个转移外移,另外一个的话就是外部的产品进入欧盟。

碳边境调整其实我理解主要就是针对这种欧盟以外的国家,如果你的高碳产品想进入欧盟的话,我就会对你实施这种碳关税,当然是要看你这种产品的碳排放的量是多少。碳边境调整机制其实就是基于这样的一个概念,碳泄漏这样的一个概念,它的目的其实是避免碳泄漏,然后来应对气候变化。从更大的一个尺度上来讲,它其实是为了实现就是欧洲的绿色协议所承诺的在2030年减排的目标,以及2050年达到气候中和这样的一个目标。两个具有雄心的目标,其实也是欧盟想出台碳边境调整机制,让它合法化的一个缘由。其实从欧盟以外的国家跟地区来看这个机制的话,当然就会觉得说你这是不是在保护欧盟自身企业的一个竞争力,这样的话是不是对其他国家的企业是不公平的。


袁雅婷:
关于这一部分内容我们也会在稍后的地方进行介绍。其实我们机构就是从2020年初开始,就一直持续关注欧盟碳边境调整机制的这一议题。首先是它因为欧盟他在19年的COP25上联合国球大会期间,他们推出了以碳边境调整机制为核心的欧洲绿色协议,然后他们又在今年的3月份就是欧洲议会投票通过了建立碳边境调整机制的一个决议。我们之前的微信文章也对欧盟碳边境调整机制的一些进展,以及欧盟内部的一些立法程序进行了梳理,那感兴趣的听众可以通过我们机构的官网以及微信公众号来搜索有关欧盟碳边境调整机制系列相关的文章。

再说回来欧盟碳边境调整机制的最新进展,上周的话就是欧盟的碳市场改革的一个草案是流出了,里面是有提到了关于碳边境调整机制的相关内容,但是我们在这里先不过多进行评论,因为这还不是正式的立法草案,正式的立法草案将在7月14号欧盟委员会将提交有关碳边境调整机制的法案。然后提案的内容主要就是包括碳边境调整机制的一些具体的形式,然后覆盖的一些产品的范围和碳边境调整机制产生的收入的使用的问题。等正式的草案发布以后,我们后续也会持续的跟进这议题,并发布系列的微信文章或者是音频来为大家带来最新的见解。

还有一个问题就是关于何时?就是欧盟什么时候才能正式开始实施碳边境调整机制?之前有一个欧洲议会的议员是提议他是应该在2023年前开始实施,但是欧盟内部的立法流程和谈判是比较复杂的,需要欧盟委员会,然后欧洲议会和欧盟理事会这三驾马车来共同参与,经过欧盟内部的一些讨论才能变成最终的立法,所以这可能会需要数月甚至是更久的时间才能最终达成一致。


林佳乔:
但是雅婷是这样的,就是我其实读了这个报告之后,我对欧盟碳边境调整机制它开始实施的日期,我其实会觉得说,因为他在按部就班的走立法的流程,而且并没有任何的拖延目前来讲,所以一旦在7月14号获得了欧洲议会跟欧盟理事会的通过的话,它其实离真正的实施也不远了,所以我目前的一个感觉是2023年很有可能碳边境调整机制就开始实施了,但是那个时候实施的完备程度是什么样的,我觉得还是有一些不确定性的,所以我们也拭目以待,就是7月14号欧盟委员会提出的这个草案到底是什么样的,我们到时候再跟进这个话题去做一个解读。

我下面就说一下欧盟跟中国对碳边境调整机制的立场,因为报告中其实也提到了在圆桌讨论当中,比如说欧盟欧方的立场是什么样的,还有中国参会人员他们的立场是什么样的,比如说对碳边境调整机制他们有什么样的担忧?首先说欧盟,欧盟的话其实站在应对气候变化这个角度,他的主要的目标还是防止碳泄露。欧盟委员会提出了碳边境调整机制这个草案也是基于我就是为了防止碳泄露,我就是为了应对气候变化。在巴黎协定之下,其实欧盟提出了NDC之后又更新了,所以他的气候雄心其实是非常强的,在全球的尺度上来看。欧盟如果为了完成自己的气候雄心,还有3050这样的一些气候目标,他是觉得说我提出了碳边境调整机制,我为了满足我的气候雄心,这个是完全符合巴黎协定的要求的,就这是欧盟的立场了。同时欧盟也认为目前所在提的碳边境调整机制跟WTO的规则也是兼容的,并没有试图歧视非欧盟的产品,这个是欧盟的立场了。

中国的参会人员报告中也提到了他们的普遍的concern到底是什么样的,其实报告总结到大部分的中方参会人员会觉得说目前还是认为碳边境调整机制是一个具有贸易保护色彩的这样的一个政策,他们的主要担忧其实是觉得碳边境机制会迫使非欧盟国家提出更有雄心的NDC。但是有的发展中国家其实不应该跟发达国家相提并论,因为经济发展程度不一样对吧,因为工业化的阶段也不一样,所以认为发展中国家与发达国家做出同等的气候贡献,这样其实是不公平的,也有违于共同但有区别的责任,也就是CBDR这样的一个气候谈判的一个准则。另外的话中方的参会人员还觉得说这样的话是破坏了多边合作的一个可能性,有可能会引发贸易摩擦。最后也有一个担忧,就是中国的碳市场虽然是在建立的过程中,全国碳市场建立起来了。虽然目前只有电力行业,慢慢的话可能会扩大到其他的行业,但是中国的碳市场建立之后,究竟能不能达到跟欧盟的碳排放权交易体系,也就是EUETS相同的标准,这个也是有不确定性的,所以这个就是欧盟跟中国对于碳边境调整的一些看法。

在说到中国就是可能受到的一些贸易方面,出口贸易方面的影响,其实短期内会增加我国出口企业的出口成本,尤其是碳边境调整机制所影响到的一些行业,这些行业包括什么,包括比如说像金属冶炼及加工,像钢铁的话属于这一块,还有非金属矿物的制造品,比如像石油的冶炼,另外的话就是像造纸等能源密集型的生产部门可能都会受到影响。另外的话我们国家的产品在欧洲市场的竞争优势可能会受到影响对吧,因为出口成本提高了。从长期来看的话,有研究也指出,这样的话可能会促进我们国家碳市场的一个发展,比如说最近我们其实能看到中国碳市场的这个覆盖的加速这样的一个趋势,因为发改委气候司的人可能也公开表示说,现在在研究怎么能尽快去覆盖电力行业之外的其他行业。所以从这个角度来看的话,欧盟碳边境调整机制对中国的碳市场的尽快完备与覆盖的范围扩大还是有很大的促进作用的。同时在企业层面的话,也能让企业提高节能减排的积极性,因为毕竟涉及到你生产的产品是不是能出口到欧盟或者是其他地区。在长期的碳中和目标的这样的一个情景下,我觉得可能会加速中国达峰的时间,然后让达峰到碳中和中间这个过程可能会是更加的有保证的。


袁雅婷:
是的,我们接下来再看一下全球另一大经济体,美国对于碳边境机制的一个看法。美国他其实是从2000年代后期就将碳边境调整机制纳入到了美国联邦层面的一个碳排放交易和碳税的制度的一个一系列的提案当中,他们多处是想用于保护美国内部行业来免受外国的一些竞争。之前在特朗普政府的时期,就是他表示对于碳边境调整机制是强烈的抵制的。他不也发表了声明,因为他说如果美国发现这一举措是为了贸易保护,美国就可能会采取提高关税这一措施来反制。但是美国对于碳边境调整机制态度是有所转变的,比如目前拜登政府他之前是有意向来引入碳边境调整的机制,但是目前由于美国在整个联邦层面上就是没有一个统一的碳定价机制的,因为目前美国只有加州碳市场以及覆盖11个州的1个区域温室气体协议,所以他在拜登担任总统的时期内是不太可能实施碳边境调整机制来对产品征收碳成本。而且也有很多研究表明,就是特朗普他在之前的实施的美国优先的一个碳关税这个政策是对美国的GDP和共和党的候选人的选举都产生了不利的影响。

最近关于解决全球钢铁和铝产能过剩的一个美欧联合声明,以及中美应对气候危机的一个联合声明里,拜登政府的意向呢就是更倾向于通过国际合作来应对气候变化的问题,而不是通过这种具有争议性的单边贸易行动。还有邻国加拿大政府,他也是最近在积极的考虑将碳边境调整机制纳入本国的一个气候政策,尤其是加拿大政府在今年公布的财政预算中,他提出了一个边境碳调整的计划。这个计划是将确保有关碳价的一些法规能够在贸易伙伴之间能够公平地使用,然后来促使竞争的环境变得更加的公平。


林佳乔:
其实总结来看的话,欧盟的话是力推碳边境调整机制,因为是他们提出来的,现在在走立法的过程,然后打着是应对球变化这样的一个旗号。从中方的角度来看,中方学者在提的更多的是碳边境调整机制应该是在多边的这样的一个框架下,而且是在联合国这样的一个框架下去谈,另外的话要确保发展中国家的利益,这个是中方主要在提一些东西。美国的话态度转变是非常大的,从特朗普时代的反对到拜登时代的我们可以做,但是有条件,这个条件是什么呢,就是通过国际合作来应对球变化的问题,而不是这种单边的贸易行动,而且他评论这种单边的贸易行动是保护性的,有争议性的,所以这个其实是目前中美欧三个国家地区对碳边境调整机制看法的一个总结。所以其实你能看到几个比较矛盾的地方,到底他是不是跟WTO规则相违背;另外的话在气候角度来看,巴黎协定之下怎么去谈这个事情;最后一个矛盾点就是怎么去考虑不同经济发展水平的地区,对气候变化议题气候雄心的考量问题,当然也涉及到共同但有区别责任这样的一些气候谈判的原则。我们下边再说一下关于碳边境调整机制在报告中提到的一些问题,以及我们此前观察到的一些问题。


袁雅婷:
那我下面就先来说一下关于欧盟碳边境调整机制的有效性的问题,也就是如果实施了欧盟碳边境调整机制,能给全球减少多少的碳泄漏以及多少碳排放。碳减排的角度来看,根据中金研究院他上个月发布的一个报告显示,他进行了一个情景模拟,就是在通过与没有实施碳边境调整机制的基准情景相比,实施了碳边境调整机制之后的政策情景下,碳边境调整机制它是能够帮助欧盟减少1亿吨的碳排放,并且减少0.9亿吨的碳泄漏。在全球层面上,它能促进全球碳排放下降0.3%。所以根据这个报告的一个数据显示,碳边境调整机制它其实只能小幅度减少欧盟内部的碳排放和碳泄漏的问题,对于全球碳减排的一个促进作用就是非常的小。


林佳乔:
这是中方的一个研究机构,金融研究机构他的一个研究的结果。我们就不对这个研究结果做过多的解读了,其实还是要看一看就是其他的尤其是欧美的研究机构对这个问题,尤其是碳边境调整机制对于减排的有效性到底结果是什么样的,我觉得不同地区的研究机构对这个事情采取的立场肯定是不一样的,涉及到你对模型模拟中的参数选择跟假设吧,可能得到的结果也都是有很大差别的。

下边我再说一下关于双重保护这样的一个问题。在碳边境调整机制之下,有人就会说你是不是在保护欧盟的产业,到底欧盟的这些受影响的部门或者波及的部门能不能再获得免费的碳排放配额,这是一个比较关键的问题。目前欧盟内大部分具有碳泄漏风险的行业,刚才我也提到了主要是四大行业,就是钢铁、水泥、炼油以及造纸行业。这四大行业目前其实是在欧盟的碳市场中还是获得相当多比例的免费配额,免费配额之外的碳排放才需要负担碳成本。虽然欧盟的碳市场已经进入到第4阶段了,中间呢也有很多的改革,比如说从原来的免费分配的方式逐渐过渡到配额拍卖的方式,但是目前就是高碳泄漏的风险的行业,刚才我提到的一些行业,他们还是会获得100%的免费的配额,所以这些高碳泄漏风险的行业,它其实是比其他行业享受了更多的这种所谓的无碳成本的排放,也就是没有碳成本的排放,因为它不需要去通过拍卖的方式购买配额。那既然欧盟的高泄露风险的行业已经受到了这种没有碳成本的排放的一个保护,如果在这个基础上再对进口的产品征收碳税,这样的话是不是会让欧盟的企业得到了双重的保护呢?从国际贸易的这个角度来讲,是不是一个所谓的贸易保护违背了WTO的规则,所以有研究人士就提出,也不光是研究认识了,欧盟内部也在提,说受保护的这些欧盟的产业不能再次获得免费的碳排放配额,那意思就是如果实施了碳边境调整,你就别想要免费配额了,大概是这样的一个逻辑。


袁雅婷:
关于取不取消免费配额这一点一直是欧盟内部就碳边境调整机制的一个主要的分歧点。尤其是在今年2月份的时候,欧洲议会的环境委员会其实他是表决赞成逐步取消免费配额,但是过了一个月,今年3月欧洲议会全体有表决的时候,他是否决了这一题。可能是由于投票的前一周,就是欧洲的就是刚刚佳乔提到的这4大高碳泄漏风险的行业,钢铁水泥等协会展开了一系列的游说的活动,他们就是反对取消碳配额。因为欧盟的钢铁和水泥行业的免费配额是能够让他们享受到零成本排放,如果引入了碳边境调整机制的话,它只能可能会降低进口产品的有竞争优势。但是在前几天就是欧盟碳市场改革的立法草案的流出那个版本里面,它表示的是如果就是受碳边境调整机制保护的欧盟产业,它将不会再获得免费的碳配额,但是这一切还是有变数的,因为在7月14号欧盟委员会才会正式发布关于欧盟碳市场改革的立法草案,所以到时候可能会对此有些调整,或者是立法草案它还需要很长时间的立法程序才能确定,所以最终的关于是否取消免费配额,我们还是不能下定论。


林佳乔:
对,这其中其实也体现了不同的利益相关方的诉求的博弈。所以我就帮大家再回顾一下不同的相关方他对碳边境调整机制,就是在欧盟内的他究竟是采取什么样的一个立场,比如说他的诉求到底是什么。首先来看欧盟委员会他是提案者,他目标很明确,就是为了提一个这种防止碳泄漏,提高气候雄心的这样的一个提案。但是你要是看到欧盟的成员国,他的小算盘打的就精了,有一些成员国的话他可能想借助欧盟的碳边境调整机制获取一些收入,然后收入可以补贴到自己国家的预算当中。再说到这些国家的行业,不同的行业集团,行业利益团体,它其实是考虑到自身的行业协会下属的这些企业,它是会考虑说我是不是能让我自己的产品更有竞争力,我是不是能获得更多的免费配额,同时对欧盟外的产品进入欧盟采取一个碳税,这样的话会提高自己的产品的竞争力,这个是行业的一个角度。另外的话报告中其实也提到了,像法国的话他其实是用碳边境调整机制,作为某一些政客的这种政治陈述的一个话语。所以其实你能看到欧盟内部的话,对于碳边境调整机制也是有不同的目的跟诉求的。我们说了诉求以及双重保护之后,我们是不是要看一看就是欧盟通过碳边境调整机制收上来的这些税,怎么去利用这些税?


袁雅婷:
目前就是欧盟委员会预计如果实施了碳边境调整机制,它将会每年产生50亿到140亿欧元之间的一些收入。从目前情况来看,碳边境调整机制产生的收入将会支付碳边境调整机制运营和维护成本,其他的一些收入将会支付给欧盟的预算,但目前欧盟委员会没有文件表明最终这部分的收入将最终用于何处。


林佳乔:
所以这也能体现出来就是不利益相关方对预算的这个考虑,可能是在打自己的小算盘,我刚才提到的。有一些国家他可能会觉得说这个预算是不是用在我疫情之后的复苏会更合理一些。


袁雅婷:
是的,但是也有可能它可能会用于欧盟成员国他自身的一个经济发展,并非用于就是那种各个成员国的国内的绿色低碳的一些发展,所以这也是目前关于欧盟碳边境调整机制全球比较一个争议的问题,所以这也是等7月14号正式的法案发布的时候,我们才知道。


林佳乔:
另外的话就是这个收入能不能用到其他的国家,就是欧盟之外的不发达的国家,或者是为一些尚在发展中的国家提供碳边境调整的豁免,所以这个也是有很大的不确定性的。我觉得这个可能会在多边的谈判之下,尤其是像年底的联合国机构变化大会COP26,其中应该会对欧盟碳边境调整机制会有一些讨论,因为毕竟这个不是一个国家或地区想实施我就能实施的,被实施的对象当然他有他的诉求了,所以我们在等待7月14号的草案出台,另外的话就是COP26是不是会对这个议题有更深入的讨论跟谈判。

我下面再说一下,欧盟实施碳边境调整机制他还面临着合法性跟公平性的风险,公平性的话刚才我提到了收入怎么去分配,收入分配在内部分配还是在全球去分配。合法性的话你必须要符合国际贸易的规则对吧,合法性其实是在不同的贸易规则或者是国际气候谈判这样的一些背景下来去探讨。那一个就是WTO,另外一个的话就是巴黎协定。我再说一下其他的困难,其他的困难可能就是在比如说你怎么去计算进口产品的碳含量,这个的话也是一个偏技术性的问题了,它一定是要基于这个数据的。那如果一个国家他的数据都不完备,你就贸然的去对进口的商品去实施碳关税,我觉得这也是不公平的对吧。另外的话就是,好你没算我帮你算,我用缺省值默认的一个这个产品碳含量去加到你身上,这也很有可能是欧盟会采取的一个办法。比如说另外的话就涉及到那一个汽车的整车,它的汽车零部件是由多个国家制造的,怎么才能去设计一个有效的碳价去整合部件的多来源性的,我觉得这都是比较棘手的一个问题。但当然这个是在技术层面的一些问题了,我觉得我们还是在立法的层面它是不是能通过,然后通过之后怎么去实施,在这样一些宏观的角度,我们先给予更多的关注。


袁雅婷:
关于碳边境调整机制是否能够真正实施是一个很棘手的问题,它的设计是否违背WTO的原则,或者是多边合作的框架下的一些原则,以及巴黎协定下的一些准则。最后我就稍微说一下关于这份政策简报给我带来的感受,就是这份政策简报它没有太多提及关于碳边境调整机制的实施是否真的不违背WTO的一些原则,或者是它是否真的是切实可行的,比如刚刚提到的有效性的问题,他没有提到这些相关内容。但是在整份政策简报的呈现的内容上来看,给我的感觉它就是欧盟实施碳边境他们的态度是更偏向于减缓气候变化,而非出自于贸易保护。


林佳乔:
我也有所观察到,这可能不是作者有意为之的,因为就是欧盟他提出碳边境调整,它的背景其实也更多的是为了防止碳泄露去完成自己的气候雄心目标的考虑。关于贸易保护其实是受影响的国家,就是跟他有贸易往来的国家,尤其是像中国跟美国,他会把这个政策贴上了贸易保护的一个标签。我再说一下我自己的一个感觉。读了报告之后,我其实是对报告中多次提到的一个观点还是印象深刻的。就是欧盟这种碳边境调整机制的单边行动看来可能已经是不能避免了,而且正在走立法的过程,那意思就是简单说就是欧盟想做这个事情,现在正寻求合法化,你要不要来参与一起合作,如果你有什么样问题的话,我们在多边的框架下再去讨论,这是我得到的一个信息。

我对报告另外的一个评论就是报告会提到说用swot analysis,优势、弱势、机会、威胁,就是swot analysis,用这样的一个分析的框架来去看欧盟的碳边境调整机制,可能会是一个解决方案,我其实对这个是持保留意见的。因为欧盟的碳边境调整机制就是在不同的国家来看,不同的国家地区研究人员去做swot analysis,一定是会有不同的结果跟答案的。究竟做了 Swot analysis,对于欧盟碳边境调整的多边框架下的讨论是有多大帮助,这个我还是有持保留意见。


袁雅婷:
好的,这就是本期节目的内容,节目最后感谢各位听众的聆听,如果你喜欢本期解读,请不要忘记点赞或者是将本期内容分享给更多的人。如果你对我们所解读的内容有自己的看法,也欢迎留言或者是与我们取得联系,我们也会定期对于读者的反馈在节目中进行回复。


林佳乔:
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