《IPCC全球升温1.5℃特别报告》指出碳定价是减缓全球变暖的核心途径之一。然而，碳定价中最广泛应用的碳排放权交易体系（ETS）在政治上的可接受性是具有挑战的，因为碳价由于市场原因会有较大的波动性，其中免费配额分配制度无法发现减排成本的真实价格，而且还会损害社会公平性。提高政治和社会可接受性的一种方法是将碳市场配额拍卖的收入用于与气候变化直接相关的项目中，如具体的气候行动、可再生能源和低碳交通等方面，以进一步向低碳经济过渡，并补偿可能受到碳定价影响的弱势群体。我们之前的一篇分析文章《中国碳市场收入的使用：需要公开讨论以细化规则》介绍了我国碳市场收入的使用方式，本文将依据ICAP（International Carbon Action Partnership）发布的关于配额拍卖收入使用的报告^[1]，探讨全球范围内碳市场配额拍卖收入如何为低碳行动计划提供资金并兼顾社会公平问题。

全球碳排放交易体系配额拍卖情况

目前全球大多数碳排放权交易体系已经开始拍卖碳配额或者打算引入拍卖机制（图1）。欧盟碳排放权交易体系（EU ETS）、瑞士ETS、美国西部气候提议（WCI）以及区域温室气体提议（RGGI）都定期进行配额拍卖。2019年1月起，韩国开始对特定行业尝试拍卖部分配额；加拿大新斯科舍省以及新西兰都准备在2020年之前引入拍卖机制；墨西哥国家碳市场在其试运行阶段预计会留出相当于拍卖上限5%的储备金。

图1. 全球各碳排放交易体系的拍卖份额

Source: ICAP Status Report (2019) and HER.

截至2018年底，欧盟，瑞士，加利福尼亚州，魁北克和RGGI的碳排放权交易体系的历年收入总额略高于570亿美元（图2）。每个碳排放权交易体系的拍卖收入都会受到一系列因素的影响，比如排放量的总量、配额拍卖比例、配额拍卖价格，以及其他市场调节机制等。

图2. 截至2018年，各碳排放权交易体系拍卖总收入

                          Source: The use of auction revenue from emissionstrading systems, ICAP.

全球主要碳市场如何使用拍卖收入？

欧盟：鼓励气候行动并给予低收入成员国更多支持

在EU ETS下，成员国有权决定如何使用其拍卖配额的收入。即使《欧盟排放交易体系指令》鼓励成员国将其至少一半的拍卖收入用于气候和能源项目，但在2013年至2017年间，约有80%的拍卖收入用于或计划用于气候和能源项目^[2]。欧盟建立了一个NER300基金来支持低碳创新，资金来源于欧盟拍卖3亿个配额的收入，以支持碳捕获和封存项目以及可再生能源创新计划。由NER300基金资助的38个项目也由各成员国共同资助，预计将使欧盟的可再生能源产量增加18TWh并减少大量碳排放。该基金将在第四阶段（2021-2030）由创新基金（Innovation Fund）取代，它将出售4.5亿-5.0亿的碳配额。能源效率项目在2013-2017年间成为EU ETS第二大拍卖收入支出的类别，所有成员国需要报告他们如何将其中一部分资金用于支持能效项目。例如，捷克和法国都制定了改善家庭能效措施的计划，而保加利亚则专注于为公共建筑提供节能措施。

图3. 欧盟成员国在2013-2017年间拍卖收入使用情况

Source：Report from the EC to the European Parliament andthe Council EU and the Paris Climate Agreement: Taking stock of progress atKatowice COP, 2018

美国加州：用作气候投资并支持低收入群体

在美国加州，所有配额拍卖所得的收益都用于温室气体减排基金（Greenhouse Gas Reductions Fund），以支持减排项目（统称为“加州气候投资”）。依据法律，温室气体减排基金的60%收益将持续用于交通运输和可持续社区项目。总体而言，这些气候投资可分为三类：（1）交通运输和可持续社区；（2）清洁能源和能源效率：（3）自然资源和垃圾管理。加利福尼亚州通过拍卖收入为各种交通项目提供资金，从铁路和道路运输项目到低碳/零排放电动汽车的激励措施项目和教育项目。此外，加州还实施了60,000个能效项目，这有助于加州实现其2030年目标，将电力和天然气节能效果增加一倍。

这些减排项目还为加利福尼亚州创造了额外的经济和公共健康收益。加州SB535法规^[3]规定必须至少将碳交易体系下25%的配额拍卖收入用于帮助弱势群体和低收入家庭。例如，通过更清洁的交通运输方式降低当地空气污染物含量；安装屋顶太阳能设施减少能源费用等。截止2017年11月，加州大约一半的项目让弱势群体受益。

图4. 加利福尼亚碳排放权交易体系拍卖收入的使用方式

Source：California Climate Investments 2018 Annual Report.

美国RGGI：限额与投资计划

RGGI作为一个限额与投资计划，其重点不仅在于减少温室气体排放，还在于可以为该地区带来额外的收益，包括创造就业机会和节省能源费用。因此，对于RGGI而言，虽然该计划仅涵盖电力部门的排放，但拍卖收入的投资重点是为整个经济创造效益。RGGI在2016年的投资项目预计将减少约581万吨二氧化碳当量，并为其项目参与者节省了17亿美元的能源费用^[4]。在RGGI中，各州如何花费他们的拍卖收入是由他们自行决定的。参与州的拍卖收入支出可分为四个方面：（1）能源效率；（2）清洁和可再生能源；（3）减缓；（4）直接电费补贴^[5]。2016年，RGGI中一半以上的拍卖收入都用于能效项目。这些项目不仅预计将为参与的家庭和企业节省大量的能源费用，而且还会在安装措施的整个生命周期内减少约300万吨二氧化碳。此外，RGGI中超过半数的州向低收入家庭提供直接账单补助。2016年，超过80万个家庭从中受益。

图5. RGGI参与州的拍卖收入使用情况

Source：The Investment of RGGI Proceeds in 2018

加拿大魁北克省：用于低碳转型的绿色基金

魁北克碳排放权交易体系的配额拍卖收入归于绿色基金（Green Fund），该基金帮助启动了魁北克的气候变化行动计划（Climate Change Action Plan, CCAP）之下的各类气候变化项目。该计划强调加强减少温室气体排放的必要性，并提高魁北克对气候变化影响的适应能力。除了投资家庭能效项目，魁北克省还将一部分拍卖收入用于建筑行业的能效计划。此外，魁北克省还鼓励使用创新的减排技术，包括碳封存，智能物流和交通运输电气化。该省资助的研究项目也将最大限度地促进对项目测试或新技术感兴趣的公共部门、研究人员以及企业之间的合作。

图6. 魁北克碳排放权交易体系拍卖收入的使用方式

Source：Québec 2013-2020 Climate Change Action Plan.

总结

碳排放权交易体系的主要目的是以具有成本效益的方式减少碳排放。拍卖是实现这一目标最直接的方式，因为它让污染者对其环境成本负责，同时为有效的减排决策创造最明确的激励。政府通过拍卖一部分配额产生的额外收入可以为环境和经济带来额外的共同利益。各国家或地区如何使用拍卖收入可能会根据具体情况而有所不同。大多数国家或地区都将这些收入用于资助其他气候和能源项目（例如，能效和低碳创新），作为全面应对气候变化的一部分，加强了碳排放权交易体系对气候的积极影响。较小的收入份额用于帮助低收入家庭或弱势群体。通过这种方式，碳排放权交易体系不仅可以减少碳排放，还可以增加整个国家或地区的经济机会和公共健康收益。

尾注：

[1] The use of auction revenue from emissions trading systems, ICAP.

[2] European Commission (EC). (2018). Report from the Commission to the European Parliament and the Council EU and the Paris Climate Agreement: Taking stock of progress at Katowice COP.

[3] CALIFORNIA ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY.

[4] RGGI Inc. (2018). The Investment of RGGI Proceeds in 2018.

[5] The Investment of RGGI Proceeds through 2014.

作者：袁雅婷