《能源评论》音频节目

林佳乔：
能源与气候问题深度解析，欢迎收听磐之石《能源评论》节目。大家好，我是磐之石的林佳乔。上期能源评论节目赵昂跟我一起讨论了欧洲的能源格局的最新的进展。如果摆脱了俄罗斯的石油，欧盟如何满足自身的需求这样的一个话题。如果你对这个话题感兴趣的话，欢迎收听我们上期节目的内容。

本期节目我将跟我的同事雅婷一起聊一下欧盟碳边境调整机制，也就是Carbon Border Adjustment Mechanism， C-B-A-M。我之后会把碳边境调整机制简称为CBAM，因为它的缩写就是 C-B-A-M，所以除了CBAM的最新进展之外，我们也将分享目前欧盟内部以及国际上对CBAM的一个声音跟看法。

袁雅婷：
是的，今天其实我们节目的话题主要来自于欧盟CBAM的一个最新的进展。上周二，也就是5月17日，欧洲议会的环境公共卫生和食品安全委员会，英文是Environment, Public Health and Food Safety，ENVI，简称是ENVI。下面我们将用欧洲议会的环境委员会来代表ENVI，那欧洲议会的环境委员会在上周二的时候，通过了关于CBAM的一个法规的方案报告。欧洲议会的环境委员会他提出的这份报告与欧盟委员会在去年7月份提出的CBAM法规的提案相比是有些许不同的，比如说在CBAM的覆盖的行业范围，实施的时间以及CBAM与欧盟碳市场之间的关联上有许多重大的变化，这些变化我们稍后会为大家进行一个详细的介绍。

林佳乔：
是的，希望这些欧盟、欧洲委员会这些名称没有把你们弄混，我们等一下会单独的去介绍欧洲的立法过程的主要三个机构。首先就是可能有的听众并不了解欧盟CBAM这项新的政策到底是什么？雅婷能不能先为大家介绍一下欧盟这项政策。这项政策其实也不新了，我们从去年的年初开始就关注这个议题。

袁雅婷：
CBAM这项法规提案其实是欧盟在去年的7月14日提出的“Fit for 55”这样的一个一揽子应对气候变化计划的一个核心内容之一。CBAM就是计划通过对从欧盟以外进口的一些高碳的密集型产品征收碳关税，来降低碳泄露这样一个风险，进而能实现欧洲绿色协议中承诺的到2030年将温室气体排放量比1990年的水平减少至少55%，以及到2050年实现气候中和的目标。

那碳泄露呢？碳泄漏是指采取一个严格的碳减排措施的国家或者是地区，将他们一些高耗能的产品的制造以及生产转移到一个未采取碳减排措施，或者是当地的一些碳排放管制较松的国家，进而会导致一些碳排放量的增加。所以CBAM项目的机制的建立的核心的目的，为了防止碳泄漏，但是它又对进口产品征收碳关税，这也算变相保护了欧盟自身企业的一个竞争力。

林佳乔：
是的，CBAM机制它其实可以看作一种贸易工具，或者说就是贸易加减排的这样的一个综合的工具。刚才雅婷也提到了，它的核心目标其实是为了防止碳泄漏，然后保护自身的产业。CBAM的立法层级其实是比较高的，因为欧盟的法规现在是有很多种了，其中最常见的两种就是一种叫directive，也是所谓的指令，另外一种是regulation，我们可以把它翻译成条例或者是法规，我们下面就叫它条例。其实CBAM这次提出的立法层级，它是regulation这个级别的。欧盟的CBAM机制采用这么高的一个级别，其实是可见欧盟对这种自身产业的保护，气候变化问题的一个重视。那雅婷能不能就跟我们再仔细解这个解释一下到底directive跟regulation它的区别是什么？

袁雅婷：
欧盟的regulation条例和directive指令，其实欧盟层面上都是具有比较强制性的一个约束力，而且它们的法律地位都是要高于欧盟成员国国内的一些法规。但是二者相比的话， regulation也就是条例它的一个执行力跟一个约束力更强。比如说对于regulation的话，欧盟的成员国是不会修改条例的一个原文的内容，他们会一字不动的将这个条例直接成为欧盟成员国当地的法律。也就是说regulation如果通过欧洲立法的过程后，会直接空降到成员国进行执行，不需要经过国内的一些立法过程，但是指令directive它只是提出一个具体的一个立法的目标，欧盟的成员国也可以在规定的时间内自行的履行，但是具体采用哪种方式立法或者是制定法规，这是欧盟成员国可以自行决定的。

林佳乔：
是的。我们之前的节目中其实也提到过这种directive指令类的一些法律条文，比如说像我们之前关于循环经济，关于废弃物管理，它都是directive这样的一些立法的层级。比如说你能看到各成员国在废弃物管理方面，它其实是基于指令中的大的方向它都设计自己的条款，但是这一次关于CBAM的话就不是了，就是一个条例。如果在欧盟的立法机构去获得了采纳之后，它就会空降到各个成员国，你不能修改其中的任何内容，你就只能去执行。所以根据欧盟委员会就是去年7月份发布的详细的条例的提案当中，我们其实能看到CBAM的运作机制。

这个机制我就简单介绍一下，它是基于一个证书的系统，就是欧盟内的这种进口商它需要购买证书来承担他们进口到欧盟的产品所包含的碳排放。证书系统的话，它是要反映欧盟摊排放权交易体系，也就是EU-ETS之下的这个价格（碳价），因此就是CBAM证书的价格是会根据欧盟的碳市场做调整。如果你看到目前欧盟碳市场现在的碳价大概是80欧元一吨，最近又涨到了80，去年我们在做节目的时候它还是五六十欧元，所以能看到碳价的增长的幅度还是蛮大的，在过去的一年。每个欧盟的成员国当时这个提案是说要设立一个主管当局，主管当局将在CBAM系统中去授权进口商的注册、审查，还有核实申报人等等。他也有义务去报告碳排放量，并且他要向进口商出售CBAM证书，所以这些程序上的事情还是比较复杂的，听起来。如果对CBAM这个机制如何运行，感兴趣的听众可以去我们的网站搜索CBAM这样的一个关键词，就能看到相关的文章了。

袁雅婷：
其实欧洲议会的环境委员会，他们在去年12月份的时候，就已经完成了欧盟委员会提出的CBAM提案的一个”一读“，并向欧洲议会提交了他们的一个建议。在今年3月份的时候，欧洲议会的环境委员会提出了一份针对于CBAM的一个draft report，也就是一个报告的草案。上周，5月17号提交的这份报告是报告草案的一个终版，所以可以看出来欧洲议会的环境委员会他们在CBAM条例提议方面是起到了一个重要的作用。大多数听众对于欧洲议会的环境委员会还不是很了解，佳乔你能简单的稍微介绍一下吗？

林佳乔：
我是去欧洲议会的网站上去看了一下，ENVI也就是环境委员会是其中的一个委员会，它的主要的角色是代表欧洲议会去起草CBAM相关的方案。环境委员会它的组成，它是有88名来自于欧盟27个成员国的议员，它其实是当今欧洲议会中最大的一个委员会。像我们之前提到的就是欧盟的2050年实现气候中和的目标，相应的立法框架也是由委员会提出的，所以能看到跟环境、公共健康、食品安全相关的议题，都是经由委员会去提出立法的一个方案或者是一个建议。

它所属的欧洲议会其实是欧盟普通立法程序中的”三驾马车“之一，欧洲议会是由扩大后的27个欧盟成员国选出的705名议员组成。从1979年以来，欧洲议会的议员是通过直接的普选产生，就是每个国家去选举自己国家的欧洲议会的议员，为期是5年。除了欧洲议会之外，我刚才也提到了立法程序中的”三驾马车“，还有两个其他的重要立法机构，刚才我们其实也提到了欧盟委员会，另外还有一个机构，所以雅婷能不能介绍一下这三个机构在立法程序当中的具体作用是什么？

袁雅婷：
欧盟的一个普通的立法程序主要是由欧盟委员会、欧洲议会以及欧盟理事会这三家机构共同完成的，也就是刚佳乔提到的”三驾马车“。那所以如果CBAM如果想要在欧盟层面上进行立法，需要走欧盟的一个普通的立法程序。也就是CBAM提案首先是由欧盟委员会节目提出，后面需要欧洲议会以及欧盟理事会共同的修订和批准。欧盟委员会是欧盟的一个行政机构，大致相当于一个国家当中的中央政府，是欧盟立法的唯一发起者，但是他没有立法权，就只能发起提案。欧洲议会相当于下议院，是由欧盟成员国的各国的公民之间选举产生的，是欧盟的一个监督机制和立法机构。欧盟理事会它是相当于一个上议院，也就是他们是由欧盟成员国的部长级代表组成的，是欧盟的一个立法与决策的机构。

林佳乔：
所以能看出来欧盟理事会跟欧洲议会在立法决策当中还是有很大的作用的，而且他们是互相制约的。我们能看到欧洲议会的环境委员会，他代表欧洲议会提出了CBAM报告草案的新的一个方案，他也处于欧盟立法的一个比较靠后的一个阶段了，我个人判断，所以根据欧盟的普通立法程序来讲的话，下一步将会是面临着什么样的一个这个环节呢？

袁雅婷：
下一步欧洲议会将会在今年的6月6日到6月9日进行一个全体的审议投票，来确定欧洲议会的环境委员会提交的报告的最终内容，并且形成欧洲议会关于CBAM条例的一个官方的立场。欧洲议会通过后，议会将开始和欧盟的成员国展开谈判，可能还会经过欧盟理事会中的环境部长的一个审议，然后CBAM的条例将会得到一个正式的法律文本，并且在欧盟层面上正式生效，在各个成员国进行实施。

林佳乔：
这么一看的话，就是欧洲议会离拿出最终的方案，其实也就只有一步之遥了，因为目前环境委员会提交的报告草案，经过欧洲议会在6月初的一个投票，如果通过的话就会形成欧洲议会的一个立场，而且这次的报告草案我估计大概率是是会被通过的，因为在欧洲议会的内部其实已经是基本上环境、金融、经济部门、贸易部门他们其实已经达成了一致了，所以在欧洲议会的6月初的投票，我觉得大概率是会通过的。这个通过之后其实就离着CBAM条例的正式立法以及实施就更近了，因为你看到说另外一个制约机构，像欧盟委员会，他其实是在今年3月份的时候就已经在经济与金融事务委员会，这又一个委员会出现了，这个是欧盟理事会当中的一个委员会，他已经通过了碳边境调整机制这样的一个法案表达了自己的立场。欧盟27国的财政部长，当时是派的财政部长来开会，他们都表示了去采纳欧盟理事会的轮值主席法国有关于CBAM的提案。所以这次欧洲议会的报告中的几个重大的变化还是非常值得我们看一下的，因为它很有可能就成为最后的条例的主要的内容的一个框架，或者说是接近于内容的框架。

这次环境委员会提出的CBAM的报告草案，与去年欧盟委员会提出的草案是有较大的不同的。比如说它在CBAM实施的时间方面是有一个提前，之前欧盟委员会的方案是提出要在2026年开始正式实施。环境委员会的方案就是把实施的时间提前了一年，就提前到了2025年。它其实是缩短了过渡期，原来的过渡期是三年，现在的过渡期它是说要缩短成两年，这样的话就会有一个一年的提前实施，这是第一个方面，就是实施时间的提前。第二个方面的话就是在CBAM纳入的这个行业范围来讲，相对于之前欧盟委员会的一个提案，提出的就是钢铁、铝、水泥、化肥、电力这5大行业之外，环境委员会的这个报告草案，它提议要新增有机化工、塑料跟氢这3个部门，就是从原来的5个行业去增加到一共覆盖8个行业，并且它提出要在2030年之前，就是将欧盟碳市场覆盖的所有的行业都要纳入到CBAM里边来，这个的话是比欧盟委员会之前提出的方案要早了5年。

袁雅婷：
佳乔，为什么欧洲议会会这么着急的想要把欧盟碳市场下的所有的覆盖行业，在2030年之前纳入到CBAM这个机制中，为什么会显得比较着急？

林佳乔：
这个问题很好，其实要回答这个问题的话，也要结合一下目前的一个形势。我感觉除了欧盟要增加自己的对产业的保护之外，因为经济状况可能想让欧盟采取一些更有利于自己产业的、自己产品的一些保护措施，这个就是其中之一。另外的话就是俄乌冲突可能带来的一些对气候变化问题态度的一个转变。因为我们上期节目也谈到了，欧盟可能会要停止进口俄罗斯的石油跟天然气。如果全欧盟的一个层面都摆脱了使用更多的油气的话，这样的话会让自己的产品，自己的工业部门会面临着更大的压力，因为成本可能会提高。那我自己在这边用很清洁的能源，如果欧盟之外的生产企业还在继续用石油、天然气，这样的话就会造成欧盟的行业会面临着这种国际的竞争压力，所以它就急于要把覆盖的行业去扩大，也是想保护更多的欧盟的产业，这是我的一个理解。

再说一下第三点，第三点的话，一个变化就是要扩大纳入碳排放的核算范围。因为之前欧盟委员会的提案，它就只是核算直接排放，直接排放的话那就是燃料或者是其他的温室气的直接的燃烧产生的排放或者生产过程产生的排放，但是环境委员会的方案它要纳入间接排放，间接排放的话也就是要把制造这种商品，制造这种产品所外购的电力跟热力产生的排放也纳入进来，所以其实是所谓的范围二的排放，如果范围一是直接排放的话，范围二的话外购热力跟电力的排放。这一次环境委员会也提议要把间接排放，也就是范围二的排放也要纳入到核算的范围当中去。

袁雅婷：
是的，除此之外，其实欧洲议会的环境委员会提出的方案还有额外的两点有比较大的变化。首先就是欧洲议会的环境委员会提出的方案，还加快了与欧盟碳市场的一个连接，因为到2030年的时候，所有的欧盟碳市场它覆盖到行业会纳入到CBAM机制。到时候欧盟碳市场这个免费的碳配额将会完全退出，来避免对于欧盟的一个本土企业的双重保护。另一方面就是欧盟是需要建立一个集中的主管机构，佳乔之前在介绍CBAM运行机制的时候也提到了。欧盟委员会的方案是提立在每个成员国设立一个主管当局，但是环境委员会它这个方案是建议设立一个集中的CBAM的主管结构，而不是在27个国家成员国各自设立。

林佳乔：
相比于27个主管当局，如果欧盟层面有一个集中的CBAM主管机构，这样的话将会无疑是更高效透明，而且能这个更成本有效的。另外的话就是免费配额的一个退出，其实主要是为了避免双重的保护，因为你不能说这边又免费给自己的碳市场覆盖的企业去发放免费配额，他们都没有成本的负担。然后另外的话你又对进口来的这种产品、商品去征收一个比较高的这种所谓的碳关税，这样的话其实是有双重保护的一个嫌疑。所以欧洲议会的一个立场就是要在2030年之前，所有的部门都不能获得免费的配额，都是要通过拍卖的机制去获得自己的配额。这就意味着所有的行业都可能会受到CBAM的一个影响，尤其是那些现在还能拿到免费配额的一些比较大的排放比较高，但是他们的这种游说能力比较强，他们还能拿到免费配额。

这些行业的话其实就已经坐不住了，代表这些行业利益的行业协会也纷纷就发表自己的看法，比如说我们能看到在环境委员会提出了报告草案之后，欧洲能源密集行业的代表像钢铁、化肥等行业。他们都发了立场，就认为欧洲的能源密集型的产业，它是欧盟的经济跟社会战略价值链的一个基础，它提供了就超过260万人的直接就业，所以对欧盟来说是非常重要的。如果有免费配额退出这样的一个机制存在的话，可能会影响到产业的发展。他们表达立场就是虽然我们支持欧洲绿色新政的气候目标，但是他们也认为欧盟委员会的方案关于加快免费配额的退出，还有提前的纳入EU-ETS所有行业，另外的话就是把外购的电力、热力等间接排放也都计算在内，会让这些产业面临着当前能源价格飙涨、碳价也飙升、原材料短缺这样的一个情况下，会让这些企业变得越来越生存艰难，难以帮助欧盟去成功的实现能源转型，达成气候承诺，当然了这是这些高碳密集型的行业协会的一个立场。

袁雅婷：
是的，我也看到了其他一些工业界的声音，比如说AEGIS Europe，它是一个欧洲最大的一个工业联盟之一。这个工业联盟它汇集了代表了整个价值链的20多个欧洲的一个制造协会，从商品到最终的消费产品。在欧洲议会的环境委员会，关于CBAM报告的一个方案发布后，并且在欧洲议会全体会议投票前，AEGIS Europe它表达了在2030年之前逐步取消欧洲碳市场免费配额，但是对欧盟的出口却没有任何的一个措施，感到觉得是一个比较担忧的事情。他们认为如果是用CBAM来取代当前现有防止的碳泄漏的免费碳配额的措施，并且提出淘汰时间的一个提前，这样会导致欧盟本土的一个制造企业的碳成本增加，并且CBAM机制的防止碳泄漏的有效性还没有一个确切的研究表明。而且目前关于CBAM的一个机制的方案，还没有任何对于欧盟出口的一个解决方案。目前欧盟的出口是在欧盟生产的一个很大比例，是高达22%的，所以一个不包括适当的出口解决方案的CBAM的一个机制是不平衡的，他们认为这是对欧盟的工业和气候变化目标是不利的，因为一个低碳的欧盟出口将会被第三国市场的一个高碳产品所取代。

林佳乔：
是的，立场听起来就还挺有意思的，等于说这个行业协会的一个声音就是两边他都要要。我提到那个行业的话，可能主要是这种保护自身的一个生产，如果进口了高碳的产品，他们立场是在免费配额方面去进行更多的游说。刚才雅婷提到这个案例的话，就是它出口导向了这些工业联盟，他们也担心说自己的产品如果出口之后面临着这种竞争性不强的情况该怎么办？所以他们也游说欧盟，要关于低碳的欧盟出口有一些新的政策，但这个并不是我们近期能看到的，因为进口这个事还没搞明白。出口的话，我觉得可能就会是比较远的一个这种议事议程了。

在本期节目的最后，我们将简要的分析一下，就是CBAM机制的这个新变化对我国的一些影响。根据欧洲议会环境委员会提出的CBAM这个报告的一个草案，它新增的这些行业，我们以前也分析过对钢铁、水泥等5大行业的一个影响。它新增的这些行业，比如说塑料的行业，对我国来讲的话影响还是比较大的，因为我们国家的塑料制品的出口还是比较高的，而且增长速度会比较快一些。但是更不好的消息有的议员还在提，说是不是要把全生命周期，塑料生产的全生命周期的排放要放进去，但是目前的提案并没有包括全生命周期。如果要是全生命周期都考虑的话，对这种塑料产品的出口到欧盟的影响可能是会更大的，所以如果CBAM最后敲定纳入了新增的行业，将对我国的企业的出口造成一定的影响。

袁雅婷：
短期内的确CBAM会增加我国出口企业的一个出口成本，尤其甚至一些受CBAM影响的行业的出口贸易会受到影响。那像佳乔提到的塑料行业之外，还包括金属冶炼及加工、钢铁以及非金属矿物的一个制造的一个行业，另外的话还有像造纸等能源密集型的生产部门可能也会受到影响。国内的机构像中信期贷他的一个研究表明，如果欧盟的CBAM对于我们国家的钢铁征收碳关税，我国出口欧盟的钢铁及钢铁制品的碳关税会提高了3.3%，我国对于欧盟的钢铁及钢铁制品的出口率将会下降14%，因为出口成本提高了，我国产品在欧洲市场的一个竞争优势也可能会受到影响。另外欧盟CBAM可能也会对我国的信息安全带来一个挑战，因为CBAM要求出口商提供相关出口产品的一个碳排放的信息，这可能会涉及到一个企业的机密，也会影响到产业的一个安全。

林佳乔：
对于CBAM对我国的影响，在媒体上能看到很多报道，我们机构的文章之前也有分析过。我感觉这一次的欧洲议会的环境委员会，他的报告能体现出来就是欧盟的在贸易气候方面的这个步子可能是迈得更大了，因为CBAM的目标之一就是促进其他国家的减排的力度，所以中国等对欧出口的大国就会承担更大的压力。对于中国等发展中国家来讲，除了用违反WTO规则、反对保护主义这种国际反制措施以外，其实可以采取的手段并不多，最终还是一个被动应对的一个状态。

我们具体来看一下，短期内可能会减少出口到欧盟的产品，在数量方面，或者说让更符合欧盟要求的低碳产品优先出口到欧盟，高碳的这种技术产生的产品出口到其他的就是碳定价政策宽松的国家跟地区，但是这种碳价的成本是谁来承担？以前我们也提出过这个话题，如果是欧盟消费者去承担的话，这个是不是会导致欧洲的产品的价格的增长？另外的话就是扩大国内碳市场覆盖的范围，降低免费配额分配的占比，这样的话能让国内的碳市场就是覆盖的行业更多。有碳价总比没有碳价好，因为CBAM有一个机制的话，就是你可以去抵消。如果你有碳价，你可以去按照欧盟的标准去抵消一部分成本，一部分税费，应该这么说，所以你国内的这种碳市场碳价越高的话，能抵消的就越多。

袁雅婷：
是的，其实欧盟的CBAM机制从短期来看，是会对我国一个出口贸易或者是出口企业产生一个较大的影响。但是从长期来看的话，CBAM其实是能够推动我国碳市场的一个发展，并且也能促进我国的一些企业节能减碳的一个积极性。因为他们是为了尽量避免欧盟CBAM下征收的碳税，我国的这些高碳密集型行业肯定会朝着一个绿色低碳的方向发展，比如说寻求低碳技术，或者是使用新兴的可再生可替代的能源。另外欧盟的CBAM的实施也会促进其他国家或者是地区的一个碳定价政策更快的一个发展，因为如果欧盟的 CBAM真正的实施的话，其他国家需要有相应的一个碳定价政策，无论是碳市场还是碳税，应该让国内的一些高碳密集型的行业承担一定的碳价，而且这个碳价水平应该跟欧盟碳市场的一个碳价水平是相类似的，这样他们才能避免出口产品被征收碳税。

林佳乔：
是的，现在可能更多的对于国内来讲还是苦练内功，寻求替代。中国目前我们看到的声音普遍都是对 CBAM政策持质疑跟反对的这样的一些声音，美国、加拿大、日本这样的一些发达国家，他们其实很早就表态对CBAM的这个支持了。那目前来看就是反对CBAM的这个阵营，反对声音最大的就是俄罗斯，俄罗斯目前的一个状态就是可能也无暇顾及CBAM这样的一些，对于目前所处的这个困境当中的相比就非常微不足道了。按照欧盟的逻辑来讲的话，那就是除了保护自身的产业，防止碳泄漏这些目标之外，欧盟还是要尽量通过自身的一个承诺不断的提高，来激励和推动其他的国家去增加自己的这种减排的承诺。如果巴黎协定当中是自愿提出的话，你不提出更有雄心的承诺，那我就帮你去提出，所以CBAM这种贸易跟减排这个工具是欧盟所采用的一个增加全球减排的手段。

袁雅婷：
是的，为了应对气候变化全球性问题，欧盟提出了CBAM经济与贸易的工具的使用，其实也是一个无奈之举，毕竟谁会愿意主动做这些损人利大家的事情。

今天的节目就到这里了，我们也会持续的关注欧盟CBAM的一个进展。如果各位听众对于我们的讨论内容有不同的看法或者是意见，欢迎联系我们。如果身边有关心气候或者是能源议题的朋友，也不要忘记将我们的节目分享给他们。每周五我们都会更新我们的播客节目，无论是《能源评论》还是《海外智库能源与气候报告解读》，希望你能持续的关注我们的节目。能源与气候问题深度解析，我们下次再见。

林佳乔：
拜拜。