近一个月以来，欧盟碳排放交易体系（EU ETS）下的碳价一路高涨，达到了历史最高水平，即每吨二氧化碳50欧元的价格^[1]。与2005年欧盟刚推出碳排放交易体系时的20至25欧元/吨相比，碳价已经翻了一倍。这导致欧盟内部企业呼吁紧急实施碳边境调整机制 (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)，因为他们认为自己正独自承受着欧盟碳减排目标带来的成本和风险。今年3月，欧洲议会投票通过了提出建立CBAM的决议，欧盟委员会将于今年7月提交有关CBAM的立法提案，但与欧洲议会及欧盟成员国的谈判可能需要数月甚至数年的时间才能达成协议。我们之前的文章《欧盟碳边境调整机制真的要到来了吗》对CBAM的设定目标、欧盟内部立法流程及CBAM实施后对中国的影响进行了梳理，本文将对欧盟提出CBAM的目的进行分析，试图了解欧盟这一机制多大程度上是为了促进全球碳减排，还是出于自身贸易保护主义。

两极化态度：俄罗斯提出贸易保护指控，英国与加拿大积极跟进

虽然CBAM正在规划设计中，但由于欧盟将对碳密集进口产品实施碳价，欧盟多个贸易伙伴已经对此表达了担忧，俄罗斯甚至提出了贸易保护的指控。美国气候变化总统特使约翰·克里（John Kerry）认为该机制会对经济和贸易产生严重影响^[2]，而中国、巴西、南非和印度等发展中国家指责其具有歧视性，会引入贸易壁垒^[3]。

CBAM最初将对包括钢铁、水泥和化肥的进口产品实施碳价。作为欧盟最大的碳密集型产品供应商（图1），俄罗斯预计受到的打击最大，因为俄罗斯国内并没有任何碳定价政策，即碳税和碳排放交易体系。据估计，如果欧盟对俄罗斯钢铁出口实施每吨二氧化碳60欧元的碳价，俄罗斯钢铁生产商每年将蒙受7.8亿至8亿美元的损失^[4]。因此，俄罗斯指责欧盟利用其气候政策来弥补由新冠疫情造成的经济损失。

图1. 欧盟2019年能源密集型进口产品国家分布

来源：Deloitte Insights

但英国和加拿大正在积极考虑将碳边境调整机制纳入其气候政策。加拿大政府公布的2021年财政预算中提出了“边境碳调整（Border Carbon Adjustments）”计划，该计划将确保有关碳价的法规在贸易伙伴之间公平使用，使得竞争环境更加公平^[5]。加拿大政府将在今年夏天开展关于边境碳调整的咨询过程。

欧盟碳边境调整机制出于何种目的：从减排效果看，保护欧盟自身贸易稍占上风

不可否认的是，从长期来看，CBAM可能会发挥杠杆作用，促使其他国家采取相应的减排措施，例如加快建立碳排放权交易体系或碳税。此外，为尽量避免该机制下征收的碳价，其他国家的各行各业将会朝着绿色、低碳化的方向发展，这为低碳行业的发展创造了机遇。首先，依赖欧盟进口本国产品的国家需要发展新能源产业，并以此拓宽新能源的上下游产业的发展。此外，碳边境调整机制将为较低碳足迹的产品提供更大的市场竞争优势，从而促进低碳产业的发展。而这也将进一步促进各个国家或地区实现其承诺的气候目标。

欧盟设计了多种CBAM的方案，但目前看来，欧盟将决定把高碳进口产品纳入到EU ETS中，对其征收能够反映欧盟碳市场的碳价^[6]。虽然欧盟实施CBAM旨在减少全球“碳泄漏”的现象，但目前欧盟内大部分具有碳泄漏风险的行业（如钢铁和水泥）^[7]仍然获得相当比例的免费配额，免费配额之外的排放才需要负担碳成本。虽然在EU ETS前三个发展阶段中，配额分配由免费分配逐渐向拍卖过渡，但在目前的第四阶段（2021-2030），碳泄漏风险高的行业将会获得100%的免费配额^[8]，这是该类型行业获得的特殊待遇，因为这是欧盟帮助其内部制造商保持竞争力的主要方式。今年3月，欧洲议会投票删除了草案中关于“终止向欧盟内工业企业免费发放碳配额”的内容^[9]，这一举措获得了欧洲钢铁协会的称赞，因为保留免费配额制度可以帮助欧盟工业对外出口。因此，CBAM的实施将势必面临着对欧盟碳市场部分条款进行修订，从而确保欧盟内正在享受免费碳配额的行业如果要纳入碳边境调整机制，他们就必须放弃免费碳配额，以防止对欧盟高碳行业的双重保护。修改后的免费碳配额制度若设计得当，仍可以帮助欧盟出口商保持竞争力。

此外，从减排效果角度来看，CBAM促进全球碳减排的有效性有多少？根据中金研究院的报告，与没有实施CBAM的“基准情景”对比，在实施CBAM之后的“政策情景”下，CBAM仅能小幅减少欧盟内部的碳排放和碳泄漏（帮助欧盟共减少1亿吨的碳排放和减少0.9亿吨的碳泄漏），对于全球碳减排的促进作用微乎其微（CBAM仅能促进全球碳排放下降0.3%）^[10]。

最后，欧盟委员会预估CBAM产生的收入将达到每年50亿至140亿欧元之间^[11]。这些资金理应用于实现气候目标或支持发展中国家建立气候友好型经济结构，但目前情况来看，CBAM产生的收入很可能会回收到欧盟预算中，并用于后疫情时代欧盟的经济复苏^[12]。后疫情时代，欧盟把《欧盟绿色协议》（European Green Deal）作为欧盟经济复苏计划的核心，并后续发布了以可再生能源及清洁交通为主的“欧洲复苏计划”（Recovery Plan for Europe）。但经济复苏之后，欧盟将如何使用CBAM带来的收入？欧盟是否会将其用于应对气候变化的措施中，还是用于欧盟成员国自身的经济发展？关于此问题，我们将持续关注CBAM实施的最新进展，届时为大家带来深度分析。

结语

如果从减排效果来看，欧盟建立CBAM的初心可能并非出于促进全球碳减排，但CBAM的立法提案仍在讨论和制定中，主要内容包括CBAM实施的具体形式、覆盖产品范围及收入使用方式等，因此，欧盟建立CBAM的意图及影响仍有待观望。无论是欧盟在两年前就提出到2050年实现气候中和的颇具雄心目标，还是其采取绿色复苏方式来应对新冠疫情带来的经济损失，欧盟在全球应对气候变化中都扮演着领头羊的角色。但应对气候变化是全球共同承担的责任，全球各国都应把目光放到真正能够促进减排的政策或者低碳甚至零碳技术上，加速全球碳减排目标的实现。

注释：

[1] EU carbon price hits record 50 euros per tonne onroute to climate target, Reuters, Link: https://www.reuters.com/business/energy/eu-carbon-price-tops-50-euros-first-time-2021-05-04/

[2]US raises concerns over Europe’s planned carbon‘border tax’, Link:https://www.euractiv.com/section/energy-environment/news/us-raises-concerns-over-europes-planned-carbon-border-tax/

[3] An EU Carbon Border Adjustment Mechanism: Can it MakeGlobal Trade Greener While Respecting WTO Rules?, Link: http://sdg.iisd.org/commentary/guest-articles/an-eu-carbon-border-adjustment-mechanism-can-it-make-global-trade-greener-while-respecting-wto-rules/

[4] EU CARBON TAX TO COST RUSSIAN STEELMAKERS $800M, Link:https://eurometal.net/eu-carbon-tax-to-cost-russian-steelmakers-800m/

[5] Budget 2021, Government of Canada, Link: https://www.budget.gc.ca/2021/report-rapport/p2-en.html?wbdisable=true

[6] 欧盟推进碳边境税，哪些商品将受影响？，中外对话，Link: https://mp.weixin.qq.com/s/fkL4WHYtNOdmJSA4iF95PA

[7] COMMISSION DELEGATED DECISION (EU) 2019/708, EuropeanUnion, Link: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019D0708&from=EN

[8]Carbon Leakage, EU ETS, European Commission, Link: https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/allowances/leakage_en

[9] 欧盟推进碳边境税，哪些商品将受影响？，中外对话，Link: https://mp.weixin.qq.com/s/fkL4WHYtNOdmJSA4iF95PA

[10] CGI深度 | 欧盟碳边境调节机制对中国经济和全球碳减排影响的量化分析，Link: https://mp.weixin.qq.com/s/08ZGhgTtP1sk1Wnb_Xs5mQ

[11]FINANCING THE RECOVERY PLAN FOR EUROPE, EuropeanCommission, Link: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/factsheet_3_04.06.pdf

[12]Special meeting of the European Council, EuropeanCouncil, Link: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10-2020-INIT/en/pdf

作者：袁雅婷

校对：林佳乔、赵昂

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