欧盟目前的气候目标是到2030年与1990年相比减排55%，2050年达到净零排放，欧盟委员会已经提出将二者纳入欧盟层面最高气候法规“European Climate Law”^[1]。不过目前欧盟面对的情况可能并不乐观：一方面，中短期目标可能面临不能完成的风险；另一方面，远期目标的实现依赖于更有雄心的减排路径。

基于此，碳定价尚未覆盖且排放占比不低的道路交通与建筑采暖，就成了接下来的减排重点。那么为何欧盟到现在还没有覆盖这两个部门呢？其实在欧盟碳市场运行之后几年就曾经有讨论纳入，但无法达成一致，主要问题在于MRV（测量、报告和核准）以及来自于欧盟成员国内的政治阻力。本文将依托剑桥大学能源政策研究小组（EPRG）的最近撰写的一份报告《欧盟排放权交易体系范围扩展的可行性和影响：道路运输和建筑采暖》^[2]，作为欧盟可持续交通系列文章的第二篇，简析欧盟碳市场扩容纳入道路交通的程序以及挑战。

欧盟碳市场扩容难点不在于程序

欧盟碳市场（EU ETS）目前对于温室气体排放的覆盖比例为45%，这些排放主要来自于电力和工业部门。如果纳入道路交通排放这一比例将会提高到66%^[3]。基于欧盟层面碳减排雄心不断加码，碳市场扩容的必要性也再次被摆上日程。在此前欧盟碳市场也曾有过扩容，主要以三种方式：第一种是增加覆盖国家，例如加入新的欧盟成员国；第二种是增加温室气体种类，例如挪威将氧化亚氮（N₂O）纳入碳市场；第三种则与交通部门纳入欧盟碳市场更加相关，是2012年起对于航空业碳排放的纳入。所以欧盟碳市场对于部门的增加方面，此前就有航空业纳入的经验可循。跟道路交通一样，二者的特征都是移动源，而且对于尚存争议的MRV（测量、报告和核准）可信度方面，也都积累了多年经验。

至于扩容的流程也比较明确，一是修订现有的欧盟碳市场指令，将新的部门纳入，可参考当年纳入航空业的流程；一是应用纳入条款（‘opt-in’ Clause），将新的部门分别在各个成员国内扩展覆盖范围，挪威增加覆盖的温室气体类型就是应用了纳入条款。总之，目前的欧盟碳市场对于纳入道路交通在欧盟的法规层面并没有程序上的障碍，至于何时适合纳入道路交通部门，是统一纳入到所有成员国还是逐步纳入等细节是需要深入分析和讨论的，但是比清晰的原则是需要考虑的配额分配的公平性，遵循欧盟已有原则，对不富裕国家在配额分配方面给予优待。

道路交通纳入碳市场的挑战在哪里？

全球目前有超过20个国家和地区已经将碳定价覆盖到道路交通部门，但是在碳市场（总量控制与交易）中纳入道路交通的就只有美国加州，是通过给燃油经销商分配配额来实现区域内的碳定价覆盖^[4]。目前碳市场覆盖道路交通比之前更难，因为已有的交通碳排放控制政策主要集中在排放标准和燃油碳税。2020年世界一些主要排放国承诺净零排放或碳中和目标对于将道路交通纳入碳市场的政策带来一定推动^[5]。即便如此，碳市场纳入道路交通还是面临着不少挑战，主要集中在如何维持碳市场稳定性，如何评估和处理碳价对于消费者的影响，以及如何协调既有政策提高交通减排一揽子政策的有效性。毕竟碳交易是一个基于市场的经济政策，影响市场交易的因素也同样会影响欧盟的碳价。

01 . 纳入道路交通部门对于碳价和消费端油价的影响

在过去十几年中，市场追捧、经济危机、过量分配、制度缺陷等因素导致了碳价（EUA）的起起伏伏。出于维护市场稳定性，欧盟的政策制定者并不希望一个新的部门纳入会对碳价带来较大的影响。然而，由于道路交通减排难度大导致减排成本高，在纳入的前期为了提升市场参与者的积极性，可能会在配额分配和总量控制方面比较放松，但是随着总量控制收紧，道路交通减排由于其成本高可能会抬升碳价。其实，最值得参考的经验是来自于美国加州，因为加州是目前唯一有经验可循、将道路交通纳入的排放权交易体系，而且加州针对道路交通的规制类政策与欧盟也比较类似^[6]；不光是欧盟，其他地区的碳市场在纳入道路交通部门时都需要精心设计配套政策并要有基于价格或数量的市场稳定机制。

对于消费端油价来讲，基于已有交通碳税的国家和加州碳市场的情况，碳价极有可能沿消费链条传递，也就是说不论是碳税还是碳排放权交易，碳定价带来的额外成本都会反映在终端用户支付的油价中。

02 . 如何处理碳市场与其他已有气候政策的关系或叠加影响

关于欧盟碳市场扩容至道路交通部门，政策难点在于如何协同既有交通减排政策以及如何评估不同类型政策的叠加效果与影响。目前欧盟的道路交通部门的减排方面都是基于欧盟层面的“责任分担决定（Effort Sharing Decision）”，这个决定覆盖了ETS未包括的行业，约占欧盟温室气体排放总量的55%，除了道路交通之外，还包括建筑、农业以及废弃物^[7]。然而，这个责任分担机制也存在争议，比如减排目标的缺乏雄心以及各部门的综合减排比例不能反映单一部门的减排力度和努力，尤其是对于道路交通来讲。

欧盟目前跟道路交通减排有关的规执行政策包括乘用车性能法规、车辆碳排放标准、还有燃油税等。如果将碳市场看成是对以上既有政策的替代，那对于欧盟来讲将会是一个倒退。考虑到目前的欧盟气候承诺已经加码，在政策选择考虑方面大概率是会采取碳市场与规制性政策并行的路径。碳市场对于实现欧盟的中长期气候目标来讲，是有必要且与即有政策不相冲突的，道路交通部门的减排成本最初阶段较高，短期内并不能带来显著的减排，而规制类政策措施则能继续目前的减排框架带来减排量，而且目前很多交通相关政策的一个侧重点是当地的空气污染问题和减少对于石油的依赖，所以替代这些已有政策可能得不偿失。

结语

欧盟碳市场纳入道路交通部门，难点并不在于程序，而在于如何平衡欧盟内的成员国之间的政治博弈和产业集团的政策游说，处理好碳市场与既有气候政策之间的关系以提高交通减排一揽子政策的有效性。如果担心扩容之后会削弱欧盟碳市场的可信度和稳定性，那可以参考一下航空业纳入欧盟碳市场之后的情况，建立了准确且低成本的MRV框架，其后的市场碳价也稳中有升。

不论是欧盟还是其他国家和地区，相关政策的制定都需要以实现具有雄心且有约束力的气候目标为基础，并充分考虑已有交通领域减排政策的互补性而不是单纯替代，同时在政策实施过程中要考虑到配额分配可能带来的不公平问题，这对于欧盟来讲是不同成员国，而对于中国来讲可能是不同发展程度的地区。最后值得指出的是，由于交通部门的价格传导将直至消费者，所以从公众接受度来看，如果考虑到碳市场纳入道路交通之后可能带来的协同效益，会让政策对于公众来讲更具吸引力；比如说强调进一步减排带来尾气排放减少同时也获得了更多公共健康方面的收益。

注释：
[1] European Climate Law.Link: https://ec.europa.eu/clima/policies/eu-climate-action/law_en

[2] Feasibility and Impacts of EU ETS Scope Extension. Link: https://cerre.eu/publications/feasibility-impacts-eu-emissions-trading-system-ets-extension

[3] Eurostat. (2020). Greenhouse gas emissions by source sector (source: EEA). Link: https://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=env_air_emis&lang=en  

[4] Carbon Pricing 202: Pricing Carbon in the Transportation Sector.Link: https://www.rff.org/publications/explainers/carbon-pricing-202-pricing-carbon-transportation-sector/

[5] Net-Zero Emissions ‘Race against Time’, Secretary-General tells European Council on Foreign Relations, Urging Accelerated Drive towards Green Growth. Link: https://www.un.org/press/en/2020/sgsm20427.doc.htm

[6] 同脚注1

[7] 《2020气候和能源一揽子计划》Link: https://ec.europa.eu/clima/policies/strategies/2020_zh#tab-0-0

作者：林佳乔

校对：赵昂、李颖

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