过去十年随着中国城市化水平的提高，城市生活垃圾的清运量、无害化处理量也随之增加。在传统垃圾处理能力和手段（以填埋和焚烧为主）主导的过去十年，中国的垃圾管理并没有在以前端减量、分类、回收和循环使用为优先的管理体系上有所进展，而是成为一个垃圾焚烧大国。在很大程度上讲，中国在重规模、抢速度的过程中失去了建设可持续垃圾管理体系和实践的宝贵十年。

焚烧主宰

填埋和焚烧仍然主宰着生活垃圾管理，唯一的变化是焚烧由配角转为主角，2010-2020十年期间垃圾焚烧占比增长了超过200%。这一转变可以从表1看的很清楚。2010年垃圾管理的统计数据中还有确切的堆肥量（占比1.5%），而2015和2018年的统计数据则没有这一项，只有笼统的“其他”项。垃圾回收量的数据也未能从统计数据中看到。低碳和环境友好型的垃圾处理方式未得到应有重视。

表1: 中国城市生活垃圾处理变化 2010-2020

数据来源：中国统计年鉴注：注：1）2020年无害化处理量和焚烧占比的数据来自磐之石即将发布的报告《错误的激励：再论终止垃圾焚烧电价补贴政策的必要性》，且假设清运量的99%都得到无害化处理。2）2020年的填埋占比由焚烧占比和其他占比粗略估算而出。

过于重视焚烧的垃圾管理策略抑制了以前端分类和回收和循环利用为主的更可持续的垃圾管理体系的建立。从“十三五”垃圾无害化处理上的投资（表2）可以看出中国垃圾管理的资金安排过于偏向终端处理设施的建设，特别是焚烧厂的大规模扩张。三分之二的投资用于建设焚烧厂和填埋场，仅3.7%的投资用于垃圾分类。焚烧厂的数量从2015年的220座，增加到2018年的331座。据披露的公开信息统计^[1]，2019年中国共开标114个生活垃圾焚烧发电项目，垃圾焚烧发电项目的建设周期一般为12-24个月。由此推算，到2020年底，垃圾焚烧厂的数量将至少达到440座。

表2:“十三五”城镇生活垃圾无害化处理投资组成及占比 （单位：亿元）

数据来源：《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，2016

德、日之别

德国和日本尽管都是生活垃圾管理比较领先的国家。但两个国家在垃圾焚烧处理率上的差别显示出两个国家在构建垃圾可持续管理体系、推动循环经济方面存在显著差距。在探讨未来面向2050年的中国城市生活垃圾管理战略时，对比德国和日本所代表的垃圾管理的两种路径的经验值得中国的决策者参考。

德国和日本在生活垃圾回收率上的巨大差异应该是由多种原因造成的。但两国对焚烧重视程度的差别应当是其中的一个重要因素。焚烧可以实现垃圾末端处理快速减量，决策者可以看到立竿见影的效果；相形之下，耗时耗力的前端分类、回收和垃圾管理流程重塑的努力就显得不那么紧急和重要。似乎只要把焚烧搞得更清洁、污染控制得更精细些，追求高比例的焚烧似乎也是不错的政策选择，日本显然代表了这样的选择。

然而，长期来看，德国积累数十年所建立起来的废弃物管理体系，不仅更好地落实着3R（Reduce, Reuse and Recycle）原则,而且逐渐建立起规模可观的循环经济，同时也为生活垃圾处理行业应对已日渐紧迫的气候变化挑战做好了准备。德国废弃物管理行业提供25 万个就业机会，年营业额达约有500亿欧元。^[2] 根据德国政府的数据，废弃物行业（生活垃圾处理是其中的一部分）贡献了德国满足《京都议定书》温室气体减排目标的20%。^[3] 而日本废弃物行业的碳排放先升后降，原地踏步不前，2014年的排放是3738万吨，与1990年的水平（3795万吨）持平。^[4]

尽管日本、德国两国都在实施基于3R原则的垃圾管理层级体系，显然从回收率来看，两国垃圾管理的成效还是有较大的差别。德国生活垃圾的高回收率与监管有关，德国《废弃物管理法案》要求2005年之后未经处理的有机垃圾不可以进填埋场。因此德国当前的有机垃圾（厨余、农林生物质废弃物）都需要堆肥、厌氧发酵或者进行机械生物或热处理（Mechamic-biological and thermal treatment）。2015年，德国以这些方式处理了420万吨厨余为主的有机垃圾。^[5] 这与日本在厨余垃圾的处理水平形成很大反差。日本2014年厨余垃圾的回收率仅有25%。^[6]

表3:日本、德国的生活垃圾管理中焚烧处理占比和回收率对比

数据来源：Takashi Amemiya, 2018. Current State and Trend of Waste and Recycling in Japan. Int J Earth Environ Sci 2018, 3:155. Figure 8;Statista, Recycling rate of municipal waste in Germany from 2009 to 2017 link: https://www.statista.com/statistics/632887/municipal-waste-recycling-germany/

展望：效法日本还是德国？

过去十年，中国生活垃圾管理的模式似乎在效法日本大力发展焚烧，预计到2020年底中国生活垃圾处理焚烧占比将达到57.5%，仅次于日本。但从可持续发展和应对气候变化的角度来看，德国的例子更应该学习。决策者正在酝酿“十四五”城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划，面对被德国证明行之有效的废弃物管理的五层级：优先序由高至低分别为减少垃圾的产生（reduce）、再利用（reuse）、再生利用（recycle）、其它利用(other use)和最终处置（disposal），我们的决策可以真正转向生活垃圾可持续管理体系上吗？决策者会在“十四五”对垃圾分类回收设施和能力建设进行足够的投资吗？垃圾焚烧还会在未来的十年继续拖后腿吗？

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注释：

[1] 环卫科技网，2019垃圾焚烧产业盘点:总投资逾600亿,“马太效应”明显.[联机]. https://www.cn-hw.net/news/202001/07/69538_1.html[访问日期：23 06 2020].

[2] 《中国城市生活垃圾中生物质组分的回收利用研究》，链接：https://www.retech-germany.net/fileadmin/retech/02_projekte/china_studie/2017-03-16_BioChina_chinesisch.pdf

[3] Waste Management in Germany 2018 – Facts, Data, Diagrams. P38.

[4] State of the 3Rs in Asia and the Pacific – Japan. United Nations Center for Regional Development. Table C-10, p38.

[5] Waste Management in Germany 2018 – Facts, Data, Diagrams. Figure 4, p13.

6] State of the 3Rs in Asia and the Pacific – Japan. United Nations Center for Regional Development. Table C-10, p24.

[7]德国的回收包括三种方式：材料回收、堆肥和厌氧发酵。日本的回收仅指材料回收。

作者：赵昂

校对：袁雅婷、李颖

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