在技术层面，城市生活垃圾焚烧（以下简称垃圾焚烧）曾被认为是可以达到固废处理＂无害化,减量化和资源化＂最理想的处理方式,并有望逐渐成为未来垃圾处理的主要方式。^[1] 国务院2016年《“十三五”生态环境保护规划》和2018年《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》文件中也明确指出“推进垃圾资源化利用，大力发展垃圾焚烧发电”。

但在2019人大代表建议复文公开文件中（以下简称回复文件），财政部公开指出，垃圾焚烧发电项目效率低、生态效益欠佳。^[2] 但尽管如此，该回复文件中依然明确表明对已有项目延续现有补贴，并逐步减少新增项目纳入补贴范围的比例，引导通过提高城市垃圾处理收费水平等方式对垃圾焚烧发电产业予以支持。

垃圾焚烧曾经被认为是未来垃圾处理的主要方式，而现在为什么被认为效率低、生态效益欠佳？延续现有补贴却减缓新增项目补贴，“十四五”期间垃圾焚烧发电的发展将逐步降温吗？

弊大于利的垃圾焚烧

从垃圾的产生到最终处理，分类收集是第一步，同时对垃圾进行分类收集也是末端垃圾焚烧发电中的关键步骤^[3]。未经分类的垃圾集合到一起，本可以循环利用的垃圾被燃烧发了电，有毒有害垃圾被焚烧后加大尾气处理难度，反而降低了垃圾处理效率。尽管我国已经将垃圾分类提上日程，但目前除上海之外，并没有严格执行垃圾分类的相关政策和措施落实。生活垃圾收集转运后，焚烧前处理工艺中会接受分选等步骤，比起效率低、工作环境差的人工分选，前处理过程常用的机器筛分仅仅是通过粒径进行筛选，这种筛选的目的是为了提高“烧”阶段的效率，无法实现分类资源化。

从碳排放的角度来看，垃圾焚烧并非低碳的垃圾处理方式。有研究对不同生活垃圾处理方式的碳排放估算进行比较，垃圾焚烧发电项目每处理1吨垃圾的净碳排放量为0.575吨CO₂当量，仅低于没有沼气收集的填埋技术，如表1所示。但出于安全和技术的不断发展，没有沼气收集的填埋技术在实际应用上已经很少出现。因此，垃圾焚烧是各种处理方式中碳排放水平最高的。

在全球气候变化的背景下，高碳排放意味着生态系统将为其承受更多风险。综上所述，尽管在技术层面上，垃圾焚烧在“无害化、减量化和资源化”上具有技术优势，但在实现垃圾分类后，综合利用其他技术手段也可以达到该目标。因此带来较高生态环境风险的焚烧发电作为主流垃圾处理模式目前看来是得不偿失的，这一点在政策制定过程中需要重点考虑。

表1：不同垃圾处理方式的碳排放比较^[4]

越补越错的焚烧补贴

财政部在回复文件中表示垃圾发电属生物质发电，属于可再生能源发电，并在文件中肯定了其为我国调整能源结构做出贡献。从本质上讲，垃圾不属于生物质能，焚烧发电也不该享受可再生能源电价附加补贴政策。在《生物质能发展“十三五”规划》（国能新能【2016】291号）中提到，生物质能是重要的可再生能源，具有绿色、低碳、清洁、可再生等特点。由此看来，垃圾并不满足以上特点，特别是不满足“可再生”这样的特点，但却仍被归入生物质能源的范围而给予补贴，补贴从源头就是错误的，补偏救弊是难免的。

从现有补贴政策来看，垃圾焚烧发电处理的垃圾量越多，获得的补贴越多，这势必会刺激垃圾焚烧产业的不断发展，加快各地垃圾焚烧发电厂增建速度，最终形成更大的财政负担。回复文件中明确表示减缓新增项目补贴，在十四五规划中一定会有所体现，这是未来取消补贴的一个信号，也将是取消补贴政策的过度手段之一。

适可而止的焚烧厂建设

据全国城乡统计年鉴的数据统计^[5]，我国2018年生活垃圾无害化处理总量为22565.4万吨，其中卫生填埋11706.0万吨，焚烧处理10184.9万吨。相比2017年无害化处理量增长7.28%，卫生填埋量下降2.75%，而垃圾焚烧处理总量提高20.34%，焚烧处理量增长率远高于处理总量。十三五规划阶段，在大力发展垃圾焚烧发电建设的背景下，垃圾焚烧发电项目每年开标数量逐步走高。

据已披露的公开信息统计^[6]，2019年度全国共开标114个生活垃圾焚烧发电项目。垃圾焚烧发电项目的建设周期一般为12-24个月，以现有垃圾焚烧厂年均处理量约为30.77万吨计算，这意味着十四五初级阶段垃圾焚烧处理量还会增加约3000万吨。这样的增速让我国垃圾处理逐渐从填埋为主转向焚烧为主，但这也意味着十三五规划结束后，垃圾焚烧处理量在十四五阶段初将接近饱和状态。在十四五规划中应当将这一点考虑进去，避免垃圾焚烧厂建设过剩造成社会资源浪费。

结语：

垃圾发电作为可再生能源补贴从源头就是错误的，长远看来，为满足未来生态环境发展，不仅仅是补贴退坡，取消该项补贴也是必然的。复文中提到的减缓补贴，应是取消补贴的过度政策之一。整体趋势来讲，焚烧垃圾总量接近饱和，十四五规划中，垃圾焚烧厂建设应适可而止，避免建设过剩。除此之外，规划中也应将生态环境效益纳入重点考量范围，充分对垃圾处理全过程进行讨论，明确引导城市固体垃圾管理向可持续方向发展。

注释：

[1]卢红梅. 城市垃圾焚烧发电技术简述[J]. 河南建材, 2013(3):140-142.

[2] 财政部对十三届全国人大二次会议第8443号建议的答复财建函〔2019〕61号链接：http://jjs.mof.gov.cn/jytafwgk_8360/2017jytafwgk_9467/2018rddbjyfwgk/201909/t20190927_3393800.htm

[3]王润. 垃圾焚烧发电存在的问题及应对措施[J]. 技术与市场, 2017(07):411-412.

[4]磐之石环境与能源研究中心《错误的激励：中国生活垃圾焚烧发电与可再生能源电力补贴研究》；背景：2014

[5]《全国城乡统计年鉴》2019，链接http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm[6]环卫科技网，链接：https://max.book118.com/html/2019/1211/8007016126002067.shtm

作者：李颖

校对：赵昂

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