能源决策的复杂性在很大程度上来源于如何合理评价能源利用的全面成本或者真实成本，因为能源使用会给经济、社会和环境带来广泛和深远的影响。能源成本包括内部成本和外部成本，前者可以在能源市场价格中得以体现，例如能源资源的运输、开采成本；后者量化在市场价格中需要监管措施（如税收）的支持，如能源利用带来的空气污染所导致的公共健康支出的升高。制定长期有效的能源政策，应综合考虑能源利用的内部和外部成本，并使用环境经济学方法，如成本－收益分析（Cost-Benefit Analysis）, 衡量在较长的一个时期（30-50年）不同能源选择路径的成本-收益比较，从而为能源决策提供坚实的数据支持。

能源补贴分析的关键是将能源外部成本内部化

笔者在《100%可再生能源系统距离我们有多远？》一文中提及的美国学者Mark Jacobson教授也认为，在讨论长期能源转型的策略时，必须全面权衡能源系统带来的众多影响因素：全球变暖，空气污染，水供给安全，土地使用，野生生物（生物多样性），热污染，水-化学污染，核武器扩散等等。如果这些因素得以全面考量，并合理量化到能源定价中，那么能源决策的过程将更为有效。

目前在世界各国的能源决策实践中，如何将能源使用的外部成本内部化仍在尝试探索中。换一个角度讲，没有将外部成本内部化的能源定价，主要指化石能源定价，相当于政府拿出巨额公共资金来补贴化石能源产品，使其保持一个较低的价格水平，从而导致与包括了外部成本的合理能源价格之间存在很大差距。能源补贴掩盖了能源市场价格与包括内部成本和外部成本在内的能源真实成本之间的显著差距，因此，估算能源补贴可以为选择不同能源利用方式提供重要的数据支持。测算能源补贴就是将以上众多因素纳入能源决策，量化评价这些因素如何推高或降低能源利用的内部和外部成本。对能源使用带来的社会和环境影响考虑越全面、将其外部影响的成本内部化的评价越清晰，对能源使用的真实成本的估测将更准确。

评价能源补贴的尝试：将全球变暖和空气污染的外部成本内部化是焦点

目前有代表性的评估全球能源补贴的研究来自国际能源署（IEA）、经合组织国家（OECD）以及国际货币基金组织（IMF）。IEA每年发布的《世界能源展望》报告[1]在评价全球能源补贴时使用“价格差额法”（Price-gap approach），比较终端用户的能源价格和参考能源价格。参考能源价格由能源供应成本、运输成本、边际成本和增值税组成。IEA在《世界能源展望2014》中指出，2014年全球化石能源消费补贴的估值为5480亿美元。

OECD的分析[2]基于目录法（Inventory Approach），它关注直接的预算支持和提供有助于化石能源生产和消费的税务支出优惠，这些优惠可能是直接性的税费减免或者间接性的相对其它产品和生产活动的税费抵扣。OECD在2013年对34个成员国家化石能源补贴进行了估算，结论为2005-2011年，OECD34个成员国每年的化石能源补贴在500-900亿美元之间。这一估算仅代表34个富有国家的补贴水平。以IEA对全球化石能源补贴的估算为准，OECD国家的能源补贴仅全球总量的9.1%-16.4%。全球能源补贴绝大部分来自发展中国家，IMF的报告也得出了类似的观点（参考图1）。

IMF的报告[3]也采用了类似IEA的价格差额方法，并区分了能源产品的税前补贴和税后补贴。税前补贴是比较能源消费价格与能源供应成本的差别，而税后补贴比较的是能源消费价格与能源供应成本和有效税收水平的差距。有效税收水平包括两部分，第一部分是针对能源利用外部影响内部化而设置的税收（Excise component）；第二部分是针对企业盈利设置的消费税（Consumption tax component）。国际货币基金组织的估测是，2013年全球的能源补贴达到4.9万亿美元，预计到2015年上升到5.3万亿美元。

IMF的发现之所以远远高出IEA的数据，是因为IMF尝试量化了化石能源的主要外部成本，包括全球气候变暖、区域性空气污染（包括二氧化硫、氮氧化物、PM_2.5和持久性可挥发有机污染物等）、交通阻塞／事故和道路损坏等。在这些外部成本中，占补贴比例最高的是空气污染和全球变暖。从表1可以看出，IMF预测2015年涉及全球变暖和空气污染的补贴分别高达12680亿美元和27340亿美元，占当年全球GDP的比例分别为1.6%和3.4%。这两项外部成本加起来有40000亿美元，占当年全球GDP约5%。这些钱并非政府直接补贴给化石能源企业，而是化石能源行业给社会、环境造成的负面影响的货币化估值，这些货币化的成本会在短期和长期的公共健康损失和生态环境质量下降的过程中切实体现，即2015年一年全球社会不得不为应对公共健康问题和环境破坏支出40000亿美元的开销。如果能源系统是100%的可再生能源，如此巨额的被动支出其实可以避免。为了迅速减少这些被动开支，最直接有效的办法就是尽快全球能源系统中的化石能源份额。

消除能源补贴，促进能源转型

评价能源系统的外部成本是一个不断改进的过程，IMF的分析帮助我们增加了对全球能源补贴的认识。这为能源转型提供了有价值的决策依据。尽管关于全球能源补贴规模的争论仍会持续，但在全球气候变暖和空气污染在很多发展中国家造成巨大的公共健康损失的背景下，绝大多数国家的能源政策制定者不得不回答一个问题：面对业已高昂，且仍会持续增加的化石能源补贴，发展清洁、低碳的可再生能源是否迫在眉睫？如何才能全力以赴？

面对这样的挑战，不同的国家采取了不同的战略。关于能源转型系列文章的下一篇，笔者将分析一个国家案例——德国，看其如何在十五年内大力推动可再生能源发展，保持经济稳定增长的同时，实现了对化石能源补贴的持续减少，确立了可再生能源技术创新领导者的地位，走在世界能源低碳转型的前沿。

表1: 全球税后能源补贴的能源类别和外部成本划分

来源：Appendix Table 3,page 38, IMFWorking Paper (WP/15/105)  How Large AreGlobal Energy Subsidies? 2015.https://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=42940.0

图1: 全球能源补贴的国家地区和能源类别划分

来源： Figure 4,page 23, IMFWorking Paper (WP/15/105)  How Large AreGlobal Energy Subsidies? 2015.

尾注：

[1] 世界能源展望http://www.worldenergyoutlook.org

[2] Inventory of Estimated BudgetarySupport and Tax Expenditures for Fossil Fuels, 2013

[3] IMF Working Paper (WP/15/105)  How Large Are Global Energy Subsidies? 2015.https://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=42940.0

编写：赵昂