音频：美国气候新政：全球气候应对的新转机？

分享：赵昂 / 编辑：李颖

引言：通胀削减法案为什么会在这个时间节点通过？对美国2030年气候目标的落实会有怎样的影响？对美国国内的地方政府和企业的气候行动会产生怎样的推动？作为全球最大的经济体，第二大碳排放，美国的这一气候法案将会对国际气候治理和国际气候博弈产生怎样的影响？

各位听众好，我是赵昂。欢迎收听《能言能语》播客节目。美国总统拜登8月16号签署的通胀削减法案，将对美国的气候应对和能源转型产生深远的影响。这一法案总计支出达到4,900亿美元，其中3,700亿与气候直接相关，因此也有人将这一法案称作美国历史上的第一个气候法案。这一法案为什么会在这个时间节点通过？对美国2030年气候目标的落实会有怎样的影响？

法案之所以能通过，其实有两类关键因素，第一类与投票过程的机制设计有关。要想法案通过，必须要在国会上、下院的两次表决当中全部通过。对于参议院来说，民主党、共和党各拥有50个席位，处于势均力敌的对峙状态，但因为民主党副总统哈里斯可以在这种情况下，以参议院议长的身份投出关键一票，因此法案在参议院通过，在理论上是可行的。在下院众议院民主党拥有简单多数席位，所以表决通过法案拿到50%以上的赞成是没有什么悬念的。接下来其实最关键的莫过于让上议院，就是参议院的这50位民主党参议员全部对法案表示赞成，这并非简单的事情。这就涉及到另外一类影响法案通过的关键因素，也就是法案如何照顾各方利益，达成其公正性。任何政策和法案都涉及利益的重新分配，此次法案就在税收改革方面体现出相当的这种公正性特点。

第一点，法案要回答一个问题，即针对气候变化应对和发展可再生能源等低碳技术所需要的大量资金究竟从哪里来？法案首先在医疗支出方面大砍一刀，通过赋予执行Medicare项目的这种机构，在处方药采购方面的议价权，并限制处方药支出的年增长速度，从而来降低美国居高不下的医疗支出费用。美国年医疗支出占GDP的比例已经高达17%、18%是全世界最高的，而美国2021年的GDP超过23万亿美元，而它的医疗支出就达到了4万亿美元，而经过议价省下来的费用可以支持可负担医疗法案，也就是奥巴马执政时期的主要政绩之一了，能延续三年有效期，从原先到2022年底到期继续延续到2025年底。因此这一法案在这个方面的内容，主要受益群体是中低收入人口和老年人口。除了节省开支，更重要的是增加税收收入。法案改革了企业税收的比例，年收入超过10亿美元的企业，它需要缴纳15%的最低所得税，由此可以增加税收收入，每年有800亿美元。

通过开源节流法案筹集到了足够的钱来推进各项政策议程，而接下来的问题就是如何分配。分配资金是一个不断妥协的过程，也是一个头疼的过程。它的关键之处是赢得代表少数群体利益的这种参议员的赞成票。在这一项法案的通过过程当中，代表少数群利益的参议员投赞成票可以说表现的淋漓尽致。美国民主党参议员绝大多数都是在气候议题上支持应对，积极应对的，然而还是有几位参议员代表着那些在气候变化应对和能源转型过程中，处于不利地位的行业群体，或者是州的利益的代表。比如说煤炭行业，在此次法案通过过程中，来自西弗吉尼亚的老参议员Joe Manchin和来自于亚利桑那州的年轻参议员Kyrsten Sinema，就是法院通过所需要的两张关键票。前者代表煤炭产业占重要角色的西弗吉尼亚州的利益，而后者代表受气候变化影响很大的农牧产业和中小企业占比较高的亚利桑那州的利益。

在这两位立法者的推动下，法案中包括了大量资金来支持在能源转型中煤炭行业从业者的这个生计维持，而且设立了联邦永久性基金，来为煤炭产业职业病，特别是尘肺病的患者提供医治和救助，以及应对气候变化带来的干旱等的适应基金，这是直接针对亚利桑那州的。此外为了支持一些传统化石能源社区居民的生计和解决由于空气污染，这种传统能源使用的带来的空气污染导致的公共健康问题，法案里还专门有这样的措施给予税收优惠或者直接的资金奖励，来促使那些新能源企业在新近关闭的煤矿或者煤电厂所在的地区建设风电、太阳能等可再生能源项目。

关于法案的公正性，其实缺不了讨论气候应对的公正性。当照顾了少数群体利益之后，我们不得不说这个法案所包含的措施能否真正落实美国在巴黎协定下所承诺的中长期的碳减排量，从而对全球气候应对带来应有的贡献方面，是否是有效或者是否是公正的呢？气候变化是全球最大的公共品，没有促进减排的有效措施，实现所谓的气候正义，这里面包括不同代际之间的公正和当下这种贫穷的国家和富有国家之间的这种福利公正，因为气候变化影响的代价或者是影响的程度是各不一样的，而造成气候变化的这种贡献也是各不一样的。如果不实现气候正义的话，我想这些措施也将是一种空谈。

对此法案给出的答案是通过在碳排放占比最高的两大部门，交通和电力进行大量投资，实现到2030年，在2005年基础上减少碳排放50%目标奠定了基础。以交通为例，法案不仅取消了电动汽车制造企业可享受税收补贴的上限，而且将每辆电动汽车可享受的7500元补贴，购买新车（新电动车）的7500元补贴延续到10年之后，也就是到2032年。为了刺激二手电动汽车市场的发展，反而也给予二手电动汽车高达每台4000美元的这种税收补贴。那么总计142亿美元的电动汽车新车和二手车这种购买的补贴可以替代236万台燃油车。此外法案还专门拨出30亿美元用于以零排放汽车替代邮政系统的这种燃油运输小型卡车，从而对促进数量少、排放占比高的运输车辆电动化发展带来利好。这些举措将大大加快电动汽车发展步伐，对道路交通部门的减排其实起到非常关键的作用。

法案提供电力部门的减排措施，主要包括投资建设可再生能源电力装机和先进核电装机，有超过1,100亿美元投资适用于这一领域的，超过方案总支出预算的20%。可见在推进这种低碳电力发展方面，法案是如何的重视。针对高能效电器，法案还提供了数10亿美元的折扣，从而促进消费者购买。为建设可再生能源发电或者核电的企业提供税收减免。同时为了鼓励本地制造，这也是美国最近提出的几个法案当中都涉及的叫鼓励制造业回流，有600亿美元是支持清洁能源设备的制造。

这里我只列举了法案当中大量与气候有关的举措的一部分，当然这些部分是非常关键的，从它所占的这种投资的额度的比例可以看得出来。数千亿美元的投资究竟能让美国2030年的碳排放降到什么水平呢？美国知名的几家研究机构在跟踪分析法案方面，其实给出了很多分析的结果。普林斯顿大学、未来资源研究所、能源创新组织等几家机构就发布了各自的分析结果，虽然各个结果在细节上有所不同，但各项分析的结论是基本接近的，即法案将能帮助美国政府实现75%~80%的2030年减排承诺。

为什么会这样？因为毕竟美国的法案里面有非常详细的规定，究竟这些钱是怎么用的，根据这些资金的安排，根据每个资金安排的所处的行业，一些设备生产和安装的一些成本，做一些预测和估计，那么我想这是达成不同分析机构结果趋近的一个根本原因。也就是说美国的碳排放需要从2021年的56亿吨降到2030年的33亿吨，减少的量是有23亿吨，在其中的70~80%，也就是17~18亿吨，是要这个方案能够支持实现的。

那我们来看美国2019年天然气发电和煤炭发电的碳排放分别达到了7亿吨和10亿吨，就是化石能源发电这两项作为发电行业最主要的能源来源已经有17亿吨碳排放。如果这两项完全都实现净零的话，已经可以实现刚才我们看法案当中所设定的17~18亿吨的减排，当然在未来10年内美国完全没有天然气和煤炭发电，这也是不现实的。由于为煤炭部门留下生存的空间，由于Manchin参议员的努力，煤电企业将在资金的支持下改为燃气发电，或者应用碳捕获和封存技术来继续能够留有生存空间，但对可再生能源电力的大力支持和对碳捕获和封存技术在化石能源发电领域的应用，那么到2030年美国的电力系统的碳排放将会急剧下降。

根据普林斯顿大学的研究，电力部门将在未来8~9年的时间能贡献大概3.5亿吨碳减排量，也就是说那个时候可能煤电的占比会越来越小，而天然气替代煤电一部分，另外化石能源发电替代煤电一部分，从而可以在未来8~9年时间，实现这样一个减排。3.5亿吨减排量的话已经占到17~18亿吨减排量的非常高的比例。

我们下面来看究竟在这完成75%~80%的减排量之后，剩下的20~25%，也就是5~6亿吨的碳减排量是如何能实现呢？联邦政府的法案为美国近期的气候应对奠定了基调，剩下的就要看地方政府或者商业企业和非盈利机构各自如何施展能力了。尽管美国各州回应联邦气候新政的潜力不尽相同，但是综合起来其实有相当的能量可以支持实现5~6亿吨的碳减排量。

根据美国一家气候政策倡导机构叫Center for Climate and Energy Solutions，它的这个梳理截止到2021年，美国有24个州已经公布了自己的气候减排目标，多数是将目标定在到2030年减排40~50%，到2050年减排80%~100%的水平。那么对照的基准年各不相同，有的是2005年，有的是2010年，这其中就包括了经济产值和碳排放量都排名前列的大州，如加利福尼亚州、纽约州和宾夕法尼亚州。根据美国能源信息管理局的数据，这三个州2019年的能源相关的碳排放分别达到3.6亿吨、1.7亿吨和2.2亿吨，那么2019年24个州与能源利用相关的碳排放累计达到了21.6亿吨。没有气候目标的其他26个州的同期累计能源相关的碳排放量达到了30亿吨。在这一些气候应对相对比较消极的州当中，经济体量和排放量排名靠前的是德克萨斯、佛罗里达和俄亥俄。2019年它们的碳排放量分别达到了6.8亿吨、2.3亿吨2亿吨。

面对联邦针对可再生能源电力、电动汽车或者是碳捕获和封存等技术的大规模资金激励，很难想象这些州会无动于衷。对于已经有气候目标的这种积极派，借机提升减排目标是再正常不过的事情。对于所谓的“消极派”或许可以拿着发展经济作为由头，将气候应对装入决策日程的这种大的框架当中或大篮子当中，正如联邦政府刚刚“如法炮制”一般。这六个州能源相关的碳排放2019年已经累计达到了18.6亿吨。假设这六个州如果能够额外推出联邦之外的激励政策，实现碳排放到2030年比2019年的水平减少15%的目标，也就是累计减少碳排放2.8亿吨，那么这六个州的行动就已经填补了法案所留下的减排的缺口的一半之多。

那么本期节目的最后我们来看一下美国的气候政策如何对全球的气候治理，特别是中国、美国、欧盟三方的气候合作和博弈产生什么样的影响？基于科学研究的证据达成的气候应对的共识呢，是为了有机会在本世纪末将全球平均温升控制在1.5摄氏度以内，全球的碳排放到2030年要比2020年的水平减少50%，到2050年实现净零排放。

其实回想2021年4月，上任不久的美国总统拜登在领导人气候峰会上提出美国要在2030年减少碳排放50%~52%的目标时，很多观察者还是怀疑承诺在很大程度上是个“新官上任三把火”的作秀，认为这是拜登开出的一个“空头支票”。但时隔不到一年半，拜登居然签署了美国历史上第一个与气候有关的法案。欧盟和美国在全球气候治理上相互呼应，一方面说明巴黎协定下的自主减排机制有效，另一方面也对其它主要经济体造成了减排的这种同辈压力。

面对减排时间窗口越来越窄的情形，欧盟先在2019年承诺无条件实现2050年碳中和的目标。所谓无条件就是它的减排不受其他主要经济体排放承诺大小的影响，也就是说不管其他经济做什么，做的多还是做的少，它都要实现2050年碳中和。虽然因为新冠疫情推迟了立法过程，但欧盟仍在2021年以法律确定了强制性的气候目标，以1990年碳排放为基准，到2030年减少55%，到2050年实现碳中和。在欧盟的率先行动的影响下，中国于2020年9月宣布到2060年实现碳中和的战略目标。时隔不到两年，2022年8月，美国宣布通胀消减法案，在国内气候应对方面走出关键一步，为实现所承诺的2030年减排目标定下基调。

国际气候政策博弈在过去几年其实上演了一个三个主要排放体的一种博弈的大戏，第一个回合以欧盟率先出手，中美两国先后回应告一段落。那么下一个回合将如何上演呢？经过20多年的中、美、欧气候政策的这种合作和博弈，三大经济体开始确立净零排放目标，也就是最近两三年的事情。这种你来我往的博弈背后的真正影响因素在于三大排放体的决策者意识到应对气候变化是解决经济滞胀和能源危机的一个战略机遇，尽管迎难而上来利用这个机会并不轻松，但如果这三个经济体没有作为的话，我们还能指望排放量小的经济体来去啃硬骨头吗？

作为发达经济体集中的欧美和作为最大排放国的中国，站在到2030年不足10年的时间节点，其实没有什么理由可以推脱解决全球最大公共品危机的这种责任，而且欧盟因着对气候变化影响的最大担忧，在最早开展能源转型的艰难过程中看到了收益和成效。1990年到2019年，欧盟在取得60%经济增长的同时，实现了温室气体排放减少24%的效果，超出了早先设定的碳排放到2020年比1990年水平减少20%的目标。今年所发生的这种欧洲的大的干旱和降雨量的非常极端的减少和极端的热浪天气，我想再次会警醒欧盟在应对气候变化方面会继续的更加的努力。

在二战以来的全球治理秩序被欧洲的战事破坏，也就是当下所发生的俄罗斯和乌克兰的战争。大国竞争带来全球化低潮以及能源危机，使各国的后疫情经济恢复面临重重困境等多种复杂因素之下，三大经济体的决策者终于找准了切入点，不是就气候应对来谈气候治理，而是把它放在社会经济发展的战略下来谋划。从欧盟的绿色新政到中国的伟大复兴，再到美国的削减通胀，这些政策目标所显现的是领导层重塑未来经济活力的视野和利益。当因着一场突如其来的战争，延续三年的疫情大流行和全球能源危机拖累经济复苏，而令很多人对气候应对担忧时，美国的气候应对法案起到了提振信心和扭转局面的作用。在全球战略竞争的新态势下，中国、美国、欧盟的决策者在回应紧迫的经济国际安全和地缘关系挑战的情况下，纷纷施展拳脚，似乎让我看来是给气候搭了一回便车，因为它要解决的是更加紧迫的，刚才所提到的经济、国际安全和地缘关系的这种问题。

已将气候承诺锁定为法律的拜登政府，势必在国际气候谈判中占有相对有利的位置。除了联邦政府的行动，美国的地方政府和企业势必在新气候政策的激励下，为全球碳减排的努力注入活力。美国企业仅2021年达成的清洁电力购买协议就累计达到了11.8GW，从IT巨头谷歌到医疗服务集团凯撒医疗，美国不少商业和非盈利机构已经通过购买清洁电力，早在2020年就实现了企业运营层面的碳中和目标。美国颁布第一个气候相关的法案，将真正启动美国的能源转型的大局，未来20~30年的美国能源系统将发生巨大变化。由于美国在经济、科技和国际治理方面的领导角色，美国的气候法案带给气候治理和能源转型的影响将是深远的。

如果说20年前我们难以想象今天中国的可再生能源产业和电动汽车的发展规模的话，那么10年前欧盟绝大多数的国家的决策者也认为告别俄罗斯的石油和天然气供应是“痴人说梦”。那么设想10年后化石能源在美国的能源供应中扮演着次要角色而非现在的主要角色的话，设想这种情景恐怕并非异想天开。

好的，这就是《能言能语》的第一期节目。希望今天的节目给您带来思考，如果您对今天讨论内容有什么问题，或者对其中的观点有不同的意见，欢迎您留言与我们分享，下次《能言能语》播客节目再见。