7月14日，欧盟委员会(European Commission)提出“Fit for 55 Package”一揽子应对气候变化的提案，旨在确保到2030年欧盟温室气体净排放量与1990年的水平相比减少55%，并到2050年实现气候中和的目标。其中欧盟碳边境调整机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）作为该系列提案的核心内容之一，旨在通过对从欧盟以外进口的高碳密集型产品征收碳关税来降低碳泄漏的风险，欧盟委员会也在同日发布了更为详细的法规提案。本文将对"7.14提案"中CBAM实施细则进行梳理。

何时开始实施？覆盖哪些行业？

欧盟委员会计划从2023年起逐渐引入CBAM，经过三年的过渡期（2023-2025）后，于2026年正式开始实施^[1]。CBAM最初仅适用于部分碳泄漏风险较高的五个行业：水泥、钢铁、电力、铝和化肥，且将适用于所涵盖行业产品生产过程中的直接排放。在过渡期结束之后，欧盟委员会将评估CBAM的运作方式及是否覆盖产品生产时消耗电力所产生的间接排放。

如何运作？

CBAM将基于一个证书系统（system of certificates），欧盟内的进口商将需要购买证书来承担其进口到欧盟的产品所包含的碳排放。该证书系统会反映欧盟碳排放权交易体系（EU ETS）下的碳价，因为CBAM证书的价格将根据每周EU ETS配额的平均拍卖价格（欧元／吨二氧化碳）来计算^[2]。目前欧盟碳市场现阶段碳价在50-60欧元/吨价格范围内波动。

每个欧盟成员国将设立一个主管当局，主管当局将在CBAM系统中授权申报人（进口商）的注册，审查及核实申报人提交的申报，包括上一年进口到欧盟的产品总量和该产品所包含的碳排放量，以及向进口商出售CBAM证书。为了向欧盟进口CBAM所覆盖的产品，进口商必须在每年5月31日之前提交申报，并同时提交他们事先购买的CBAM证书。

对EUETS配额免费分配有何影响?

欧盟委员会称CBAM是替代EU ETS免费配额来防止碳泄漏的方案而提出的，因为EU ETS免费碳配额是欧盟现行的降低碳泄漏风险的措施，通过给高碳密集型行业发放免费碳配额，防止欧盟企业搬迁到减排政策宽松的国家。但随着欧盟碳价的高涨，欧盟企业生产的产品承担着较高的碳成本，使得其与承担较低碳成本的进口产品相比不具有竞争优势。欧盟认为，通过实施CBAM，进口产品和欧盟产品的碳成本会扯平，以此避免碳泄漏。因此随着时间的推移，CBAM将取代碳配额的免费分配。而根据此次修订EU ETS的新提案，所有行业的免费配额数量都将逐渐减少，这也更加印证了这一点。

为了使覆盖在CBAM下的企业适应这一新制度，欧盟委员会提议在完全取消免费分配之前有一个十年的过渡期，在2025年，受CBAM影响的行业仍将收到100%的免费配额，自2026年起开始逐步取消免费配额，并每年减少10%的免费配额，将在2036年完全淘汰免费配额^[3]。简单来说，在保持免费配额分配的期间，CBAM将只使用于不享受EU ETS下免费配额的排放比例。

产生收入用于何处？

在2023年至2025年的过渡期间，CBAM预计将不会产生收入，因为在过渡阶段内，进口商无需支付碳成本，但必须报告其进口产品包含的碳排放量。从2026年开始，CBAM产生的大部分收入将归入欧盟预算，支持“未来欧盟”（Next Generation EU）计划，该计划主要针对欧洲绿色和数字化转型，将涉及7500亿欧元的资金规模，其部分资金可用于欧盟各成员国应对新冠疫情的经济冲击^[4]，但CBAM产生的收入具体用于哪方面措施还尚未决定。

结语 

CBAM的实施将迫使钢铁、水泥等高碳密集型行业的生产商为日益增长的碳成本买单，其中受影响最大的国家包括俄罗斯、中国和土耳其等，因为这些国家向欧盟出口大量的钢铁、化肥和铝。目前，欧盟多个贸易伙伴对于CBAM是否符合世界贸易组织规则并与国际气候协定兼容仍有质疑，俄罗斯、美国和中国都对欧盟提出CBAM涉及贸易保护嫌疑的指责。

作为欧盟的主要贸易伙伴之一，中国的钢铁行业出口将受到重大影响，受影响贸易额达到161亿人民币^[5]，因此，中国除了继续追踪CBAM方面的进展并积极与欧盟开展对话以外，还应积极筹备可行的应对措施，如考虑扩大国内碳市场覆盖范围、降低免费配额分配占比、尽快引入排放等方式确保国内碳价处于相对较高的水平。

在CBAM正式实施之前，欧盟委员会此次提出的“7.14提案”还需经过欧洲议会（European Parliament）、欧盟理事会及（Council of the EU）欧盟成员国讨论和谈判达成一致才能实施。

注释：

[1] REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL: establishing a carbon border adjustment mechanism, European Commission, Link: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/carbon_border_adjustment_mechanism_0.pdf

[2] 同1，P37。

[3] 同1，P8。

[4] 同1，P10。

[5] [工作论文摘要]碳边境调节机制：进展与前瞻，陈美安，谭秀杰，Link：https://mp.weixin.qq.com/s/oUgQFhz0Cvu-DoVQ62i49g

作者：袁雅婷

校对：林佳乔、赵昂
文章合作、授权请发送邮件至：liying@reei.org.cn