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袁雅婷：
博采海外智库思想探究公共政策逻辑，大家好，欢迎收听磐之石海外智库能源与气候报告解读栏目。我是磐之石的袁雅婷。

赵昂：
大家好，我是磐之石的赵昂。我们的栏目主要聚焦于海外智库对于能源与气候政策的分析与看法，欢迎大家订阅并转发。IE国际能源署发布的关于全球能源2050净零排放路径研究报告是我们上期解读的内容，其中我们对2021年底是否必须停止化石能源投资进行了讨论。本期节目我跟雅婷来解读Interreg Europe用中文讲叫欧盟跨境合作计划，去年发布的关于循环经济中废物可持续管理的政策简报。

袁雅婷：
Interreg Europe其实他并不是一个机构，他就是一个在欧盟下他成立了一个支持跨境合作的主要的工具之一。翻译成中文是叫欧盟跨境合作计划，他是由欧洲的区域发展基金赞助的。他其实是1998年开始的，是进行了第1个阶段，目前是在2014年到2020年这个期间是在第5个阶段，他的预算一共是101亿欧元，欧盟为什么要推动欧盟跨境合作计划？主要的背景就是当时欧盟为了推动欧洲一体化，光是设立制度框架是不够的，他们还需要把文本上的一些内容决议转换为实际的一些合作行动，这就需要投入大量的一些资金和资源。所以欧盟为了调动跨境大都市区内的地方政府的积极的参与性，而且还为了保证跨境合作项目的顺利开展，他就以此成立了欧盟的跨境合作计划。

合作计划的主要目的就是为了促进跨境的社会经济中心的一些发展，他不仅为了很多的跨区域合作的一些项目来提供了资金的支持，他也联合了地方政府和机构对于跨境合作区域事务来进行一些监督和管理。他其实主要分为三种的那种合作类型，分别是跨境、跨国和区域间的合作。跨境和跨国的主要的区别就是在于跨境他是支持来自至少两个直接位于边界上，或者是相邻的不同成员国之间的一些合作项目；跨国就是可以不相邻，成员国可以是多个，然后是非连续区域的，而且他们都是需要解决一些共同需要面对的问题；最后一个就是区域性的合作，它是覆盖所有的欧盟的成员国，他的项目活动其实主要通过建立一个网络，大家可以进行一些大规模的信息交流和资源共享，来提高区域发展政策和工具的一些有效性。所以总的来说前两个就是跨国跟跨境这两个合作的类型，需要投入的资金的比例是比较大的，最后一个区域间的因为它是一个网络，是一种那种线上的一些虚拟性的交流，所以它的投入资金并不是特别多，占比也不是特别多。

赵昂：
我觉得欧盟跨境合作计划真的是一个非常务实的，也为着欧盟推进一体化进程，弥补各个国家之间在很多经济社会一体发展当中的一些不均衡，能做出很多的努力。我想今天我们在解读他的政策简报的时候，也可以发现很多在这个项目计划当中能够分享出来的很多案例。今天我们也花一些时间去看一看欧盟成员国家比较好的一些案例，当他们这个计划可以推进的时候，那么会有更多的其他的国家能够学习和实践，这个也真的是使得这种欧盟的政策推动也好，或者是最佳实践的项目经验的分享，由下至上的去能够带来更大的这种效果。

那么花一点时间来稍微解释一下我们解读这份政策简报的一个主要原因。因为我们看到今年三四月份国家颁布十四五发展规划之后，各个领域、各个行业在讨论自己的未来5年发展规划，其中就包括废弃物管理，我们废弃物管理当中很大一块是城市固体废弃物，就是我们俗称的城市垃圾。这个管理的规划里面是特别提到，未来在城市废弃物的这种处理设施的发展当中，政府有怎样的规划，包括现在主要的处理模式，对焚烧能力建设的一些规划。所以这个的话我觉得是跟我们当下一些可持续发展领域里面比较热点的国内的问题是可以结合的。

另外就是跟气候变化或者碳中和或者净零排放的这种长远的战略有关系，因为在政策简报里面，他们也非常多的去用应对气候变化，包括跟循环经济的关系去讨论废弃物的管理。另外一个就是说在欧洲对废弃物管理实践当中，我们看到在过去几年也有一些新的更新，所以包括他的欧盟的指令，包括一些废弃物管理当中一些核心的指标都会有一些更新，所以我们借助去分享这个政策简报的时候，也帮助我们国内的同行去了解欧盟在这个领域的一些新的进展。

当然这个简报里面非常核心的一个词是循环经济，因为从废弃物管理来讲，如果说我们只就废弃物管理本身来讨论的话，可能已经没有办法去放在一个全球是到本世纪中叶实现碳中和的这样一个大的政策背景下去提出对废弃物管理的新的要求。那么欧盟是在全球范围内比较早的去提出来循环经济行动方案的，因为他认为循环经济是在可持续消费和可持续生产这个角度去彻底的再造经济的这种模式，从生产和消费。然后其中很大一块在这个链条当中是我们使用过的产品，当它被使用完以后，它的下一步的再一步的生命周期的演进，究竟是如何的提高资源回收利用的效率和比例。怎么样是最大可能的减少，不得不进入到最终阶段，比如说焚烧、填埋这些环节的废弃物的量，我觉得这个的话它把循环经济放在里面去讨论是非常关键的，放在整个欧盟的政策背景下。

那么从这一点来讲的话，简报里面也特别多的提到了一些根本的原则，这也是值得我们去站在我们国内的废弃物管理的政策倡导的角度去思考的。第一，他希望把可持续的商品，这个商品从设计生产到使用、到使用后的阶段，我们去定义究竟什么样是可持续的商品，消费者应该有怎样的权益在购买商品的时候要求生产者能够提供给消费者，可以对这个产品更长时间使用的这种可能，比如说这个产品在使用的生命周期内，如果它坏了，由于它产品在设计当中赋予了它可以在修理之后的再使用的可能性，就延长了产品的使用周期，减少了环境的影响。欧盟的战略方向是希望在这个方面赋予消费者权利。另外还要考虑说产品使用和设计当中能让它的生命周期更长的时候，还要确保更少的浪费。那么这个的话在它后续产品的处理的时候也要考虑到这个因素，所以这些原则我觉得都是值得我们在简报当中能看到，也帮助我们去观察在欧盟范围内循环经济对于废弃物管理提出的一些要求，当然包括气候变化。

在我们提到欧盟必须立法政策和目标之前，我想我来简单的说一下欧盟在循环经济方面所提出的一些方案，那最早的话是从2015年12月份欧盟提出循环经济一揽子计划，它包括4项废物管理立法修正建议。这一个完整的行动计划以及后续的行动的清单，其实构建了欧盟发展循环经济的一个战略构想。那么去年2020年3月11日，欧盟也发布了新版本的循环经济行动计划，它的核心内容是将循环经济的理念贯穿到产品的设计、生产、消费、维修、回收处理以及二次资源利用的这种全生命周期。等于说要把循环经济的覆盖面覆盖到整个欧盟的所有主要经济体，加快改变线性经济发展的方式。因为之前我们看到的快速的全球化，从上世纪90年代到最近的5年、10年时间，那么全球在经历一个非常快速的经济增长阶段，而经济模式是比较线性的，就是大量的生产，大量的消费和大量的抛弃，这样明显是一种不可持续的，如果是这样的方式再延续下去的话，我们可以看到要想实现低碳发展、绿色经济、净零排放，我觉得是非常困难的。所以这是他的新版循环经济行动计划在这样的背景下提出之后，来推动整个欧盟怎么样去结合这些主要的战略，包括应对气候变化，包括循环经济，还包括联合国的可持续发展目标，这些都如何能够互动和结合起来。我觉得欧盟在这方面可能是在引领一个全球的一个先例，所以特别值得我们能够关注这些年最近欧盟在这个领域的发展。

袁雅婷：
刚刚赵昂也提到了欧盟他一揽子的经济计划，循环经济的计划里面包括了4项的废弃物的管理立法的修正建议，他在18年的2月份，欧盟就批准了这4项的废弃物管理的立法提案。第一个就是欧盟的废弃物框架指令，在18年的6月份的时候，欧盟他就官方发布了新的修订后的废弃物指令。它这个废弃物指定是对08年的废弃物指令进行了一些的修订。根据修订后的废弃物的框架指令，它提到了一个比较具有约束力的目标就是到2025年，欧洲的家庭和企业必须回收至少55%的市政垃圾，在2035年这一回收率将提升至65%。除了这种约束力的目标之外，它还对欧盟的成员国制定了更为严格的垃圾分类的回收规则，比如说它将垃圾分类回收定义为按照废弃物的类别及性质，将分类器物分开存放，以便进行特定的处理。而且各个成员国都需要按照规定的时间表，分别对垃圾分类回收的类别，就比如说纸张、金属、塑料、玻璃、生物垃圾和使用过的纺织品建立分类的一些收集计划。

第二个就是包装废弃物的指令，为了协调欧盟各国有关包装物和废弃包装物管理的一些措施，进而防止或者是减少由此对于各个成员国或者是第三国家的产生任何的环境影响，欧盟就是提出了这一个包装废弃物的这个指令，主要的目的就是防止产生废弃物包装物，并且实现废弃物包装物的回收和包装的二次循环使用，最终来减少对这类废弃物的处理量。这个包装物它是指由任何性质的任何材料制成的所有产品，它们是用来容纳、保护、搬运、交付和提供商品。它的范围是从原材料到加工成的产品，从生产者到使用者或者是消费者。这个指令它也设定了具有约束力的一个目标，它就是要求到2030年产品包装的回收率需要达到70%。在2030年之前，各个国的政府还必须确保到2025年底达到一个65%的一个临时的总体目标。对于包装的材料的回收率它也有不同的一些要求，比如说木材的包装是30%，塑料是55%，玻璃是75%，纸张最高为85%。

赵昂：
整个刚才你介绍的这两个指令当中，其实我们看到欧盟还是设定了一个非常明确的中期的目标，比如说在第一个废弃物框架指令当中提到的20252035，然后在整个废弃物当中非常大的一个来源是包装废弃物，而这个包装废弃物的回收率也有一个非常明确的针对于不同种类的回收目标。谈到这一点的话，你刚才提到的我们要提到的4个指令当中或者侧重点当中有一个特别有意思的点，就是城市回收率的这种统一口径。这一点我来介绍一下，因为其实垃圾的问题由于在欧盟来讲是这20多个国家，每个国家的情况也会有不同，欧盟指令当中提到的要求能落实到每个国家的实践，这个是需要在回收率这个方面有一个非常清楚的统一的口径，能够让大家去计算衡量和评价的。所以对于来讲，欧盟委员会对所有成员实施统一的城市垃圾回收率的测量方法，这个也是经历了一些过程，并不是那么容易。

那么这些方法是仅仅允许那些在进入回收过程之前，没有经过进一步处理的材料进入回收目标。而那些由需要进入玻璃熔炉，或者是造纸制浆操作的或者挤压的过程的这些材料，不能列入你是回收目标，所以这一点我觉得是一个新的进展。这样的话向前推就是推到垃圾分类这方面，对于垃圾分类就有更高的要求，所以这些回收的废弃物一定是可以直接作为二次原材料进入到再生产的过程当中的，所以我想这个是对于能够满足回收率的回收过程提出了更高的要求。这种新的计算方法也使各国的回收率倒退了几个百分点，因为可想而知，很多国家可能回收的东西还需要再处理一下，才能进入下一个再生产环节。这一点我觉得比较国内的情况来讲的话，可能国内还在一个比较粗放的阶段。因为我们国家在十四五和十三五规划当中，可能也提到了所谓的资源化比例，目前来看缺少一个特别清楚的定义，比如说你回收的产品或回收的废弃物究竟在多大程度上是可以直接进入再生产，多大程度上需要再进入一些处理过程，我觉得这一点来讲是值得我们去思考。

第4个的话我想我也来简单说一下填埋指令。因为在填埋的话，从欧盟的废弃物管理的历史来看，欧盟仍然有非常多的填埋场，虽然现在的填埋要求是卫生填埋，填埋的环境标准也越来越高，但是他之前的服务的很多填埋场或者是已经不再被使用填埋场，他仍然是之前的标准约束下这个工作的。但现在的填埋指令是要求到2035年对进入填埋场的废弃物的量有一个非常明确的这个限制，就是说不会有高于10%的废弃物进入垃圾填埋场，这是未来15年的一个目标。目前欧盟成员国的平均值为28%，就是产生的废弃物当中有28%还是最终进入了填埋场，而各国的情况也非常不一样，可能像德国、荷兰这些国家可能进入填埋场的比例就比较低了。当然有一些国家，比如说东欧的国家他的比例就会高一点，所以在指令当中也会考虑到不同国家的经济发展水平也会有一些不一样的要求。

那么，欧盟委员会将考虑到2024年制定一个定量的人均填埋目标，这个是会考虑到在这个过程推进当中可能出现的一些新的情况，更高的来提一个人均填埋的目标，而现在还没有，所以这个是我们可以宏观的去了解欧盟在废弃物管理方面在过去几年所推动的一些指令的变化。但是我想这个地方也要再提一点，我们知道中国是在大概2018年的时候，随着自己的经济发展和废弃物管理的监管更加严格，那个时候是停止了海外垃圾的进口。这个对欧盟和其他发达国家都提出了更严峻的挑战，这个我想也是欧盟想加大本区域内更强的垃圾监管和处理能力和可持续处理方式的一个大背景，所以这个我想也是一个背景信息。

在谈完刚才说到的这4个比较宏观的政策之后，我想这个政策简报里面也花了比较多的篇幅来讨论垃圾焚烧的问题。那么在欧盟现在的废弃物管理的指令和立法当中，认为垃圾焚烧无论它是有没有能源回收，焚烧厂可以再发电，还是说它没有能源回收就是处理垃圾不发电，这两种情况在欧盟目前的立法里面都认为它不是资源化的利用方式。所以这一点来讲是非常明确的一个信息，就是欧盟坚决的不支持垃圾在终端处理当中的这种焚烧的方式。那么欧盟也认为在厌氧消化有机废弃物来产生肥料这个角度来讲是非常鼓励的，那么厨余垃圾也不再允许被焚烧和填埋场处理，欧盟要求它必须进行有有机化的处理。每年欧洲会产生大量的厨余垃圾和生物质废弃物。所以在这种情况下，焚烧方面的指令就更清楚的指向，一方面在更好的分类的基础上，减少进入终端处理废弃物的数量。我觉得这一点来讲的话，也是对国内目前在十四五当中还在积极的建设更多的垃圾焚烧厂的这样的一个规划是一个提醒。也许中国的决策者可以在垃圾处理的整体的系统性思考当中，可以更多的去参照在欧盟废弃物管理当中所体现出来的这种原则和具体实施的监管方法。

袁雅婷：
关于生活垃圾焚烧这一热点话题，我们在去年也更新并发布了一份报告，报告的名字叫做《错误的激励：中国生活垃圾焚烧发电与可再生能源电力补贴》研究报告。我们是在16年那一版的报告的基础上，结合近几年围绕城市的一些生活垃圾管理政策的变化，特别是目前垃圾焚烧行业的快速发展，我们分析了垃圾焚烧发电可再生能源电价补贴政策应当终止的一些理由，所以对此报告感兴趣的听众欢迎点击报告原文链接进行查看。跟我国大力支持垃圾焚烧发电及提供生活垃圾焚烧发电可再生能源补贴的态度相比，欧盟国家它不仅不将垃圾焚烧视为绿色能源，它还准备进一步降低垃圾焚烧占垃圾处置总量的比重和碳排放。在18年的时候，欧盟也发布了一个更新版的可再生能源的指令，它这个是今年开始正式生效的指令。这个指令它规定了适用于垃圾焚烧的新的可持续性标准。他要求没有完成废弃物框架指令中规定的一些垃圾分类收集义务的成员国，就是不能再对垃圾焚烧进行补贴。在19年欧盟还发布了一个最新版的欧盟的分类法，这个分类法是包含了一份被认为是可持续的经济活动的一个清单。这些经济活动就是它既可以对减缓一些气候变化作出重大贡献，而且还不会对其他的环境目标造成重大的伤害。但是垃圾焚烧发电它是被排除在这些可持续的经济活动之外的，因为它既不能减缓秋变化，也对循环经济的环境目标就是说废弃物的预防和再循环它会造成一定的损失和损害，所以这就说明在欧洲国家焚烧已经不再是资源化利用的垃圾处理方式了。

赵昂：
那么刚才我们从解读的开始也提到这个项目计划是有很多最佳实践的分享，希望能够借助工具能够使得欧盟的不同的区域、国家和区域之间能够互相学习。所以下面的话我们就来看一看在政策简报里面所给出的几个比较有意思的具体的案例。我相信这些案例在很多情况下，也跟我们目前面临的这种废弃物管理的挑战是有关的，是不是可以在中国能够也有一些利用和开发或者是学习？

袁雅婷：
下面我先简单介绍两个，这两个案例主要关于欧盟对一些成员国家在减少食物浪费，展开一些项目活动。首先是一个芬兰的案例，它就是一个叫做The ResQ Club，它是一个线上的出售杂货店、餐馆和咖啡店当天他未销售出去的一些商品或者是食物。它是你可以在手机上进行下载，杂货店就可以出售他们接近最佳使用期的一些商品，那种即食的。餐厅和咖啡店可以出售当天剩余的未销售出去的食物，而且这些未销售出去的一些食物，他们通常都是以半价的优惠在这个APP上进行出售。所以通过这种方式，不仅可以帮助商家们收增加他们的收入，还可以吸引顾客，然后还会减少食物的浪费，避免生活垃圾的过多产生。关于如何操作呢？就是消费者首先在他们的手机上先下载他们ResQ Club的APP，然后在这个APP上他们可以选择设置，比如说他们可以选择设置它的地点。实施的效果是如何？首先是减排，每月减少500吨的二氧化碳的排放量，而且它截止到18年的7月份，这一个平台它已经节省了超过8万吨的一个食物。在线上的商家共有1900个在线上供应未出售的食物，其中还有30万的注册用户来进行购买，所以平均来说的话就是这个线上APP中公布的剩余的一些实物中有65%是被销售出去的。因为是从芬兰开始的，然后他就是逐渐将这个概念传播到周边各国，首先就是瑞典，然后德国跟荷兰。

赵昂：
对这个案例我觉得听起来非常有意思，因为其实我们看到在这个政策简报里面也提到，欧盟每年在食品浪费或者是没有办法正常消费的食品，最后不得不倒掉的领域，每年涉及的资金量是非常巨大的，其实是对减排的一个特别巨大的空间可以去面对去使用的。

袁雅婷：
另一个关于减少食品浪费的一个案例，就是斯洛伐克的尼特拉市他们进行了一个社区堆肥。他们首先在一个小区里面为50户家庭引入了社区堆肥，就是他们通过在现有的一些观赏植物中使用的肥料来改善当地的环境，然后减少填埋生物的废物量。每个家庭都会获得一个生物垃圾的分类手册，这个手册里就会写到，告诉他们哪些原材料是可以进行堆肥的，哪些那些生活垃圾里面的一些原材料是可以进行生物堆肥的，哪些是不可以的。其次就是有一个生物垃圾桶，就是你把这些生物垃圾倒到这个桶里面。另一个就是堆肥机的钥匙，为什么堆肥机会有钥匙，就是因为他们上了锁的堆肥机就可以避免那些未经授权的人扔进去。生物垃圾它是在三个室之一中就是进行储存和分解，就是第一年，然后第二年它会进入一个堆肥的成熟阶段，然后最后它就是堆肥成熟阶段变成化肥，就是肥料，然后投入到社区当地的一些景观来使用。这个项目的目的也是希望让当地的一些社区的居民们来熟悉堆肥的一些技术，然后了解堆肥的好处，并改观他们目前对生物废弃物的一些看法。因为原本大家对于那种生活垃圾都是那种有异味，或者是没有任何的使用价值的一些废弃物，就是直接会丢到垃圾桶。但是它其中也是有一些可以值得被我们利用的，就像这种堆肥利用的一些组成部分。

赵昂：
对，我想关于这样的一个案例也是一个非常接近大家生活基本习惯也好，或者是生活理念的，我觉得这一点可能在中国也会有更多的这种应用的空间。关于案例的话，我也想介绍一个案例在荷兰，那么荷兰的话它因为国土面积比较小，我们知道荷兰特别著名的一点是他围海造田，他国家的很多土地面积都是通过围海造田来实现的，所以它对一些土地利用的一些新的方式也是被很多人关注。这个项目的话是荷兰把之前的垃圾填埋场进行了重新的利用。那么垃圾填埋场在一段时间填满之后，它会被封存，但是在封存之后，它如果仍然有甲烷气体泄漏的话，这个是一个有问题的对气候变化产生影响的温室气体。那么荷兰维纳达尔市他在这个地方开采了两个前垃圾填埋场用来开发住宅，那么这两个垃圾填埋场是对之前位于住宅开发区的一个中间，它对住宅开发造成了比较大的障碍，所以他对垃圾填埋场也进行了重新的这种利用。他包括清除5万多立方米的废弃物，将它们清除完之后还要进行可回收的利用，因为当时填埋垃圾可能回收利用的程度不高，现在把它翻出来，清除完之后，有些地方还有些都材料还是可以重复使用的。另外也把用于城市发展，比如说里面的土壤、沙子、碎石，其余包括一些塑料、汽车轮胎和石棉重新进行填埋到一些卫生标准更高的填埋场。这样的话把土地腾出来之后，就跟住宅区的开发就可以连成一体。我相信在一些国家包括北京也会有类似的，因为城市的土地价值会随着经济发展的水平越来越高，那么如果能够把之前可能离城市核心区比较近的一些填埋场，能够有很好的这种类似于荷兰案例的利用的话。我觉得是既可以解决土地使用当中的这种稀缺性，又可以把之前的填埋场的资源有一个回收的利用。我相信这背后也有很多技术，荷兰人来讲他们比较喜欢用这种非常实用的角度去面对一些环境的挑战，所以这个案例其实也值得我们去更仔细的去了解。

袁雅婷：
在解读的最后，赵昂你对于这份政策简报你还有什么感受吗？

赵昂：
其实我在读政策简报的时候，那首先对于这样的一个项目计划还是比较有兴趣，因为他很实际的去面对在这样一个庞大的经济共同体里面，如果想推进政策实施的有效性的话，除了已有的一些制度安排之外，那么这种跨境的合作计划，最佳实践分享这样的一个所谓的工具，我觉得在欧洲已经运行了这么久，也给出每年不少的预算，我觉得还是非常有意思的。我相信也是欧盟的一个制度安排上面的一个比较新的方法，对于其他的经济体来看。

另外一点的话，我也能看出来这些最佳的实践和刚才我们提到的三个案例，也可能是能够帮助发挥欧盟各国和各个社区和区域的一些灵活创造的这种特点。因为欧盟整个立法来讲，它有非常多的这种挑战是说各个成员国之间的差异怎么样去考量。刚才我们提到他在有机垃圾回收比例的时候，可能在不同的国家是有不同的要求，不同的时间尺度的。在这样的情况下，我觉得他把这些国家出现的一些最佳实践以经验来分享推动的方式来去拓展的话，我觉得可能是一个更容易获得这种规模应用，也更能够可能被接受的一种方式，对这种案例的推荐和分享，我觉得是非常好的一个点，这也是我觉得项目也好或者这个计划比较有效的一个地方。

袁雅婷：
让我们也期待一下这些上述的那些实践案例能否在未来进行一些规模化。这就是我们本期节目的内容。那节目的最后我们也感谢各位听众的聆听，如果你喜欢本期的解读，请别忘记点赞或将本期内容分享给更多的人。如果你对我们所解读内容有自己的看法，也欢迎大家留言或者是与我们取得联系，我们也会定期对于读者的反馈在节目中进行回复。

赵昂：
博采海外智库思想，探究公共政策逻辑。更多精彩内容，我们下期再见。

袁雅婷：
拜拜。