前言

20世纪的城市陆地交通（以下简称城市交通）发展与国家经济增长水平紧密相关。随着交通污染物排放的增加和全球在应对气候变化方面付出的努力，传统上以促进GDP增长、提升人口流动性、控制交通拥堵、提供成本有效和安全的公共交通服务为主要目标的城市交通决策面临挑战，将社会公正、发展的包容性、气候变化、公共健康等因素纳入交通决策过程，正在成为促进低排放交通系统实现的必要过程。本文结合美国交通决策的模型和洛杉矶城市交通低排放发展的案例，探讨面向21世纪的城市可持续交通的政策框架。

城市交通决策的综合性

交通系统包括三个相互关联的领域：交通政策和规划、交通系统的设计建造以及交通系统的运营、维护和运行寿命到期后的处置。在规划和政策决策时，应当从全生命周期的角度考量如何有效处置交通系统运行到期后所产生的垃圾；如何既考虑投资和经济可行性的因素，也考虑交通系统的设计和建造与环境和用户友好性等因素，从而实施一种综合性的交通规划和政策决策。

城市交通规划和政策决策的复杂性体现在，它不仅涉及社会、经济等问题，而且对城市环境、公共健康以及全球气候变化都产生直接的影响。面向21世纪的城市可持续交通的政策决策框架，需要突破城市地域和利益纠结的局限，从长期的时间尺度（如五十年以上）和全球的视角来审视问题和解决方案，跳出之前传统的决策模式，建立起一套包括新的评价指标的决策框架。

低排放交通决策模型

每个城市交通系统的特性各有差异，实现低排放可持续交通的基础和能力也各不相同，但是上述所建议的可持续低排放城市交通决策框架具有普遍性。目前在美国使用的决策模型也将本文所提及的因素考虑在内，这里作一简要梳理。

GREET

GREET (Greenhouse Gases, Regulated Emissions, and Energy Use in Transportation)是交通系统温室气体、污染物排放和能源使用评价模型，由美国能源部Argonne国家实验室开发并续更新，这一模型针对能源和交通政策的变化如何导致能源使用的全生命周期的产出变化。例如，在未来五年内促使30-50%的乘用车辆使用充电式电动或混合动力，美国的道路交通的全生命周期的碳排放可以减少多少，相应的成本是多少。

EcoDistricts

交通决策离不开城市规划和社区设计。由一家非营利机构EcoDistricts 开发的同名决策模型，聚焦于社区层面的决策，帮助将基础设施、建筑和交通等决策整合到社区行动中。这一模型正在开发四个决策框架，分别涉及机构组织、表现和评价、融资和政策支持。这一决策框架涉及很多新的理念和技术，包括自行车专用道、绿色街道、社区能源和水资源管理，公共艺术和智能电网等。

UrbanSim/UrbanFootprint

关于在城市规划决策中如何考虑可持续交通因素， UrbanSim / UrbanFootprint是一个有趣的模型。这一模型支持都市发展的规划和分析，并将土地使用、交通、经济和环境等因素结合进决策过程，这有助于发现政策变化和基础设施对社区的影响，例如交通出行的便利性、住宅的可负担性和相应的碳排放。借助模型可以做情景分析，例如如何将经济、环境和公共健康等因素综合考虑，从而作出一定情景下未来交通发展的分析。

从以上的模型介绍可以看出来，政策制定者亟须一个决策工具，可以综合性地从交通系统的全生命周期来审视和思考可持续性。美国交通研究委员（Transportation Research Board,TRB）^[1]2015年一份题为“可持续性作为交通政府决策部门的组织原则”的报告，分析了政府交通决策部门如何管理和组织，从而支持一个更加可持续的社会，并用模型详细解释了一个交通决策部门如何才能从着眼当下和短期利益走向聚焦长远和系统性方法来提供公共服务。

报告中提出的一个概念是“三重底线”（Triple-Bottom Line, TBL），即决策中应将经济、环境和社会三类因素都作为底线来衡量和计算。“三重底线是一种综合性的概念，不排除任何政策领域和系统。基于交通具有与其他人类活动整合的根本属性，很难将交通系统隔离来看。可持续交通要求考虑对可持续性进行一种广泛的定义。在此种要求下，要考量交通如何影响整体社会的可持续性，同时也要考量交通之外的政策如何相互协调合作实现可持续性。”^[2]

TRB最新发布的《交通领域中的关键议题 2019》报告指出十二个关键议题，^[3] 涉及交通系统治理，货运系统如何低碳发展，交通服务的公平性、安全性、健康性和应对人口变化和频发灾害的韧性，管理交通领域的研究和技术创新等，也有专门的一个部门讨论面向保护生态环境和实现可持续发展的交通。其实，这十二个关键议题都与交通系统的可持续发展有关系，特别是交通部门治理、技术创新和能源转型是重中之重。

洛杉矶再造全球典范？

这个城市曾经是20世纪60、70年代引领全球城市发展的样板——鼓励私家车发展、大兴高速公路、城市“摊大饼”式扩张，而当前正在洗心革面，开创一种回应气候变化的低碳城市发展模式，可持续交通即为创新的核心之一。

洛杉矶县（以洛杉矶市为核心、包括80多个城市在内的大洛杉矶地区）面积一万多平方公里，人口超过1000万，2017年GDP超过1万亿美元，位列同年全球各国GDP排名的第16位。^[4]洛杉矶县的居民因为拥堵造成的时间损失为61小时/年，洛杉矶连续十多年排名全美最拥堵地区。^[5]

面对不能再糟的情况，洛杉矶在过去近十年已经做出改变，在《地区交通规划2012-2035》中，洛杉矶县城市交通管理机构（Los Angeles County Metropolitan Transportation Authority）计划截止到2035年，投资5250亿美元发展可持续交通。^[6] 到2012年时，洛杉矶的地铁、轻轨、液化天然气公交、自行车道等公共交通网络已经具有一定规模。

洛杉矶交通和建筑两大部门的碳排放占比达到四分之三。^[7] 洛杉矶在减缓气候变化的行动中自然将交通减排放在了关键的位置。在2015年洛杉矶已经提出了较为积极的减排目标，在将应对气候变化作为施政最重要任务的市长Eric Garcetti先生的带领下，洛杉矶在2019年更进一步推出绿色新政（Green New Deal），^[8] 制定了更有雄心的减缓气候变化的目标，这里仅举出与交通和城市规划有关的内容：

• 到2045年电力系统实现100%可再生能源供应；

• 到2035年左右，80%的乘用轿车的动力来自电力或零排放燃料，而届时电力供应的80%来自可再生能源；

• 到2050年，100%的车辆都是电动车或者零排放车辆，到2030年包括轨道和公交汽车的公共交通实现100%电气化；

• 相应电动汽车公共充电桩的建设数量在2028年要达到28000个；

• 通过大力发展公共交通；

• 实施公共交通出行为导向的都市设计和规划；

• 采取逆向激励手段（在高拥堵地段收取更高道路使用费）等。

洛杉矶设定了充满机遇和抱负的行动目标，也许再过十年的时间，我们就可以面对事实来判断，洛杉矶是否在可持续交通发展的创新和实践中再造了一个是世界级城市低碳发展的典范。

结语

应对气候变化是目前可持续发展领域最紧迫和最重要的问题，在交通领域也是如此。宏观上讲，可持续交通发展要求我们重建社会发展模式和政策决策框架，需要我们从社会、环境和经济等“三重底线”来平衡思考和决策我们的未来；从微观上讲，可持续交通的实现依赖于每个公民用行动来回答一个问题：你希望未来生活在怎样的城市环境中？

尾注：

[1]TRB 是美国国家眼妞理事会的六个主要分支之一，由美国国家科学学院、美国国家工程学院和美国国家医学学会联合管理，已近百年历史。这一跨学科、跨领域的研究机构通过研究和信息交流推动美国交通领域的创新和进展处于领先地位。

[2]NCHRP Report 750 Volume 4: Sustainability as anOrganizing Principle for Transportation Agencies

[3]“CriticalIssues in Transportation 2019: Policy Snapshot”

[4]根据Statista.com关于GDP的数据比较而得

[5]Achieving a Lower Carbon and MoreSustainable Transportation System, Pam O’Connor.

[6]洛杉矶县《地区交通规划2012-2035》

[7] Los Angeles Mayor ProposesAmbitious Sustainability Plan。

[8]绿色新政计划（GreenNew Deal Plan）

文章内容有删改，详情见《磐之石能源评论2019》

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